地方政府的税收地方政府的税收地方政府的税收地方政府...

1地方政府的税收地方政府的税收地方政府的税收地方政府的税收::::现实与展望现实与展望现实与展望现实与展望RichardM.Bird著1.1.1.1.介绍介绍介绍介绍传统的联邦国库税收理论给地方政府规定了非常有限的课税基础。地方政府唯一“良性”的税收据说应是（1）地方政府可以轻易加以管理的；（2）仅对（或主要对）当地居民征收的；（3）不会在地方政府之间或地方政府与联邦政府之间引起“一致”或“竞争”问题的税收。通常，唯一能够通过严格审查而得到批准的地方政府的主要税收来源就是财产税，而对车辆上税次之，而使用者收费之外就没有太多别的了。大多数中央政府不愿意地方政府更多地插手利润高的营业税和所得税，而上述结论又与这种不情愿十分符合，所以地方政府历来明智地利用这一税收就不足为奇了。因此，各地的地方税务部门被敦促要更多地使用财产税。如果他们没能积极执行的话，就会受到责罚。对这种观点有很多可说。但不幸的是，在许多国家，由于多种原因这一点还远不能达到地方政府所面临的任务。首先，财产税的习用情况在一定程度上存在缺陷。实际上，这种税收投入大，而且难于管理。如果税收负担加重的话，这些问题也就更显突出。此外，在操作中，政治现实常常将财产税的增加主要放在非住宅财产上面，这使大多数财产税无端流失。从而削弱了地方使用课税基础的主要论点之一的力度。其次，即使是那些得到妥善管理的地方财产税也不能完全负担得起主要社会支出（教育，卫生，社会援助），或许那些最富有的（通常也是最大的）社区除外。在某种程度上，政府很有必要从自己的税收中拿出资金，负担所提供的社会服务。由财产税资助的地方政府仅限于提供地方服务（如打扫街道，清除垃圾等），或者不可避免地坐等上级政府拨款。这在大多数发达国家是司空见惯的，但也包括一些为数不多的国家，财产税是他们当地财政的主要支柱。大多数经合组织（OECD）的其他国家不依赖国家拨款。地方政府直接收取大笔营业税，或者对国家所收的所得税征收附加税（BirdandSlack,1991）第三，传统的论点并没有充分地注意到一些国家存在的重要的地方政府或中间层政府，他们在资助社会支出方面扮演着重要角色。即使地方政府能够通过征收财产税和居民的使用者收费大量资助当地服务，通常负责提供社会服务的地区政府做不到。传统的途径只坚定的注重私利，认为原则上地区政府最好由零售业营业税负担。而通常认为这种营业税主要向居民收取。此外，美国和加拿大长期以来向人们显示，能够在地区一级进行管理－尽管这一论点很明显在发展中国家是行不通的，发展中国家普遍发现在国家一级都管理不好这种税收。考虑到目前在拉美国家的权力下放运动（IDB1994），对政府间税收关系导致的压力的担忧，以及对一些地方政府可能实行的不负责任行为的担忧（Tanzi，1996），需要对地方政府的收入结构是否合适进行重新检查。国际经验表明，地方政府越是负责收取更多的税金供其支出，他们也越是对发挥重要的支出功能负责。当然，有一点很清楚，政府之间的税金调拨总是发挥着重要的作用，尤其在那些地区经济存在很大差异的国家，在原则上讲不通为什么富裕地区（包括大城市）不能提高预算并将大部分自行消费。因此，有充分的理由要加强地方政府的税收机制。2本文回顾了为达到此目的所提出的一些常规措施。要说明的是，尽管很多措施有其长处，从整体上看都有不足之处，原因有两个。第一，总体来说，许多国家通常分派给地方政府的税收跟不上所分派的日益增加的社会服务（教育，卫生，社会援助）。第二，一些传统的建议既低估了从某些资源增加地方税收的困难，也高估了使用其他资源而会产生的问题（和不受欢迎的程度）。在有些发展中国家，如巴西和阿根廷，存在着重要的地区级政府，目前的税收分派在有些方面是不够的。第一个问题，也是在许多方面都最重要的问题，即在支出和收入之间存在严重纵向不平衡，隐含的后果是人们要求自治，要求高效率和要政府对税收交代明白。第二个问题是，目前混乱不堪的体制导致了巨额成本－－管理成本、执行成本、以及由税金诱发的、由稀有资源分配的低效率而导致的成本。原则上讲，当税收和公共支出的利益紧密结合时，多级的政府最为有效，即，生活在特定政治辖区内的市民-选民消费者-支付他们从公共部门所得到的，并得到他们所支付（也就是说，从支出中受益，而这种支出是他们上缴的税费负担的）。很明显，当人们生活在几个重叠的辖区内（地方－州－国家）时，这种所谓的“税收平等原则”(Olson,1969)就意味着，人们应对每一级可以带给他们福利的政府缴纳税金。在这种框架下，政府之间的款项调拨对于重建这种平等至关重要。例如，当一些福利从一个地方区域流向另一个区域，或者，（消极地说）当一辖区所征税收实际上由另一辖区的居民缴纳时，就需要这种税款的调拨。此外，出于管理效率和可行性的考虑，要求高一级（或低一级）政府收取某种税金或进行某种支出，即使根据公平原则不合适也要这样做。就像支配大多数国家的政府之间的税收那样，纵向税收调拨主要是出于这种考虑，至少税金流向更富裕地区的情况是这样。相反的是，如本书所指出的，如果可以获得更充足的地方税收，那么就不会存在这种关于税金调拨的“税收差距”。这样，普遍的政府之间的税收调拨就不会产生了，因为在这种体制下，地方政府中最富有的单位应该主要是自给自足（Bird,1993）。在这种体制中，上级政府出于地区平等而做出的拨款应当清楚地超边际化。从而，如马可录尔（McLure）所指出的，所有的地方政府要对自己所做的支出决定负责，所以不得不征收全额税金。这样就会产生像一些作者如潭资（Tanzi）所强调的那样，政府要实施“严格的预算限制”。合理的地方政府税收原则上应该能够满足两个主要标准。第一个标准，他们应该向最富裕的地方政府提供足够收入，以满足税收上的自治。第二个标准是应该在地方政府的税金余额上制定明确的财政责任。达到这一目标最简单、也许也是最好的方法，是允许这些政府至少在一些主要税收上制定自己的税率。大多数国家所面临的最重要的问题无疑是需要为地方政府制定一个令其满意的收入基数，政府对此要承担政治上的责任。一种可能性是允许地方对个人所得税收取附加税。还有一个可行的办法，就是征收地方性增值税。长久以来存在着被认为将去除这类税收的问题，增值税不受这一问题的约束。地方性增值税已经在加拿大存在并执行得很好。而且，在那些税收管理机制并不是太发达的国家也可以实施这项税收。许多国家还有一个需要解决的严重问题，就是要取消全部或部分不得人心的州和地方性营业税，代之以稍好一点形式的税收。最近，为此推出了一种“营业增值税”—其本质是对收入3增值征收的、税率比较低的统一税收。前面所提到的那些主要是为了向地方政府提供更多的“自己的”税收，并因此鼓励地方政府承担更多的财政责任和义务，与之不同，这个建议的目的主要是为了改善地方政府税收系统的征收效率。因此，这项建议似乎在政治上不大受欢迎。但是，对许多将来有可能实施这一税收的国家来说，它却为能获得巨大收益和日益扭曲的地方政府营业税提供了一个潜在的最佳选择方案。作为这两项建议的准备，本文简要回顾了为发展中国家的地方政府提供的主要税收来源，按照优先顺序，检依次为使用者收费，财产税，消费税，个人所得税，工资税，一般营业税，以及营业税。2.2.2.2.使用者收费使用者收费使用者收费使用者收费也许，在各级政府的收入结构方面,最明显而且在许多方面也是最明智的建议就是，只要时机合适，就适当收取使用者费用。以经济的观点来看，地方政府和甚至一些地区政府被看成类似于向居民发送一揽子地方公共服务的公司。对所有的公司来说，人们希望公司发送足够供他们购买的物品。因此，从这一观点出发，地方政府财政的第一原则应该是：“在任何可能的地方进行收费”。使用者收费似乎被官员们看成是唯一的潜在额外税收来源，他们主要的经济价值就是通过向公共设施的供应者提供指令性信息，来改善经济效率，以及确保公共设施所提供的东西至少以市民的（边际）成本来衡量。由于地方政府首位的经济工作原则是改善效率，所以，这一效率的目标对地方政府至关重要。只要有可能，地方的公共服务就应该收费—而不能免费--当然，价格要定得合适。广意上说，几乎在任何地方都存在三种使用者收费的形式：（1）服务费，（2）公共价格，（3）特定福利费用。服务费包括许可费（结婚登记，开业登记，养狗，车辆使用费）一类的收费，以及地方政府为可确认的个人或企业提供的特殊服务而收取的各种小额费用—注册一下这个，或者提供那个的复印件。实际上，这些费用就构成了私人到公共部门的成本补偿。根据法律的要求向人们收费并不总是明智之举。例如，如果登记的好处很大，而成本是确定的—因为费用在整体上不能产生任何危害，所以就不会有太多收入，这样的话，能否偿付提供服务时所需费用就会成为一个问题。相反，公共价格指的是地方政府从私人的货物和服务销售中征收的税收（不是象刚刚提到的费用报销那样）。所有将当地提供的服务销售给私人代理都在这个范围内—从公共设施的收费到娱乐设施的入场收费。原则上讲，此类价格可以在个人竞争性水平上设定。这其中不应包含税收或补贴因素,除非这么做能最有效地达到公共政治的目的，不过即使这样，将税务补贴因素单独考虑仍然是最好的做法。第三类税种可以被称为特殊收益税。这种税收同服务收费和公共价格截然不同，因为它们并不是从向私人代理提供或销售特殊货物或服务中征收来的。不象自愿支付费用那样—虽然像服务费那样是根据法律收取的--这种税收具有强迫对地方税收做贡献的意思。但是，与普通收益税相比，如向道路使用者征收的一类燃油税或被看成是为获得地方集体产品而收取费用的地方普通营业税或财产税（见下文），特殊利益税（起码在理论上）在某些程度上和纳税人获取的利益有关。地方财政中这些税种屡见不鲜：特殊评估税，土地价值增值税，改善税，前外立面税，与提4供下水道或街灯有关的附加财产税，发展征税和费用，示意性收税，等等。大多数这种收税不是施加在房地产的评估价值上，就是施加在一些财产的特性上—如面积，外立面，位置。原则上，与大多数国家从那些五花八门的税收中得到的小额钱财相比，向使用者收取的费用的重要性要大得多。适用政策很清楚表明，要收取合理的费用—简单说，就是边际成本。只有这样，才能向正确的人们提供正确的服务类别和数量，既那些愿意付费获取服务的人。效率要求在任何可行的地方收取使用者的费用。然而，经常有人会建议要考虑平等，而反对征收使用者费。原则上，尽管使用者收费的影响范围不会超过奶酪价格对人们的最大影响，但是，在不同国家的研究表明，为当地公共服务而收取费用的普及结果甚至是具有进步性的（Bird和Miller，1989年）。在任何情况下，通过无效地对当地稀少资源进行定价，试图纠正基本的分配上的问题，几乎总是一个坏主意，以有效率的方式出高价购买任何平等是没什么效果的。大多数国家不愿意让地方政府征收费用，而且，许多费用的征收从经济有效性的观点看，设计的非常糟糕。例如，严格地说，阿根廷在这方面就很不正常。它的市政府不允许征收任何税，但限制在可以征收服务费。实际上，大多数的服务费只是省级税金的附加服务费，而不是所提供的特殊服务的费用。此外，这些征收的费用（省级税收）以经济观点看，设计得极其糟糕。在圣朱安省，对司法所提供的大量的特殊服务征收范围很广的费用，商业登记费，房地产登记费，法人代表审查费，民政登记，矿产部，运输董事费，公交车站，地方运输企业费，警察费，灌溉部门收费，总管理费，甚至税务部门的收费。许多这种收费花在管理人员上的成本比其获得的利润还要多，而且甚至比阻碍了正常业务的那些令人讨厌的税收还要多一些，而且，没有一个税率是根据合理的原则制定的。尽管要合理使用地方政府的财政收入，但是，人们却发现在这种制度下很难做到合理使用。可能90%的税收仍在圣朱安存在，而且，在许多其他拉美国家里很可能也存在这些税收。这些国家应该取消一些税收，不会因此而受到很大损失，但会得到效率。作为一个规则，剩下的10%需要按照适当的收费政策的研究而加以修改。对大多数国家而言，一个不幸的事实是，不能按可能的或意愿中的程度收取使用者费，而且存在的使用者收费