分税制改革

分税制改革、财政分权与中国经济增长1张晏龚六堂（北京大学光华管理学院，北京，100871）摘要：本文对中国1978—2002年的财政分权与经济增长的关系进行了经验分析，采用全国的面板数据分析表明分税制改革前地方财政分权对地方经济增长的影响是负的，而分税制改革后地方财政分权对经济发展具有正的效果。分样本数据也支持上述结论，相比较而言，经济发展程度较高的地区的财政分权对经济增长的积极作用要大于经济发展程度较低的地区，东部各省的财政分权优势要高于中西部地区。对中央和地方财政支出构成的分析还发现，1994年后中央发展支出比重的系数显著负、地方政府发展支出比重的系数显著正，与分税制改革前的结论恰好相反。这表明分税制改革后中央和地方的支出结构可能存在无效配置，中央政府的基本建设支出比重过大，而中央和地方的支援农业支出都有待提高。我们的结论可能说明，发展中国家在经济发展的初期需要加大中央政府对基础设施等建设的投入，但当经济增长达到一定程度后，中央政府应该逐步调整参与经济建设的份额，充分发挥地方政府和私人资本的力量，更多的从经济建设领域转移到公共服务领域。关键词：财政分权、分税制、经济增长1、前言上个世纪以来，世界各国普遍出现了财政分权（fiscaldecentralization）的趋势，全世界人口超过五百万的75个转型经济中，84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力（Dillinger，1994）。近年来，美国、英国、加拿大等发达国家再度兴起了关于财政分权的争论。欧盟成立后，欧洲中央银行的货币政策运作拥有了一定舞台，但各个成员国之间的财政政策协调也为多级政府下财政问题的理论和经验研究提出了更多的思考。在财政分权的理论文献方面，以Oates（1972）等为代表的传统观点认为，地方政府具有信息优势，能更好的代表本地区居民的偏好，因此，中央向地方转移财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长。Tiebout（1956）的用脚投票模型、Buchanan（1965）的俱乐部模型等开创性工作也勾画了地方政府在资源配置方面的优势，后来给出的标尺效应（yardstickeffect）、权力制衡（abusecontrol）等观点也认为分权经济下政府部门之间的竞争能够提高政府运作效率，削减预算赤字，防止滥用权力。另一方面，质疑财政分权作用的声音并不鲜见，他们认为中央政府具有规模经济优势，能够避免外部效应的潜在成本，适当的集权反而有利于经济增长。同时，财政分权的积极效应的发挥需要良好的民主机制、充分的地方自治（autonomy）和健全的机制安排，现实经济很难满足这些条件，尤其是发展中国家，民主、法制建设存在很多漏洞，财政分权的信息沟通渠道不畅通，地方政府的寻租行为难以避免。不仅理论研究众说纷纭，分权的实证研究也呈现出多元化局面，Xie,Zou和Davoodi（1999）对美国经济的实证检验发现财政分权对经济增长有负面影响，Akai和Sakata（2002）的研究却支持传统的财政分权有正作用的观点；最近，Zhang和Zou（1998）对中国经济的研究和Davoodi和Zou（1998）对46个国家的研究都表明了发展中国家财政分权与经济增长之间的关系为负；与之相反Lin和Liu（2000）的研究表明财政分权推动了中国经济发展。直到今天，财政分权仍然是公共经济学研究领域和政府政策决策部门的重大课题之一。中国从80年代的财政包干体制到90年代的分税制改革，如何合理分权一直是政府和理论界所关注的焦点。国内近年来研究中央和地方政府关系的文献主要侧重于从规范的角度来分析分税制改革前后政府财政体制存在的问题、探究健全财政体制的诸多措施，对于财政分权，特别是1994年以后中国财政分权与经济增长关系的实证研究涉及不多。对于1994年前1本项目研究受国家自然科学基金委资助，项目编号70271063。的财政分权与经济增长关系的研究主要有Zhang和Zou（1998）及Lin和Liu（2000）。Zhang和Zou检验了1978至1992年我国中央与地方政府财政资源的分配与省级经济增长之间的关系，发现财政分权更有利于地方经济增长的传统观点是不成立的，特别是在过度分权时期（1985—1989年）更加明显。他们认为转型国家在经济发展的早期，由中央政府集中有效的财力加大基础设施建设可能更有利于经济增长。与之相反，Lin和Liu采用中国大陆28个省份的横截面数据，研究了1970—1993年财政分权对人均GDP的影响，认为80年代中期以来的财政分权提高了经济效率，促进了中国经济的增长。他们推断制度变革和资源配置效率的提高是中国经济快速增长的重要原因。这些实证工作关注的都是改革开放到分税制改革以前的情况，但是自1992年以来的十多年间，中国不仅成功进行了分税制改革，社会经济的各个方面也发生了深刻的变化，体制变革和政府基建投资不再是经济增长的唯一重要推动力。因此，财政分权程度与经济增长的关系有待进一步考察。另一方面，80年代中国GDP平均增长率为9.35%，90年代经历了治理通货膨胀和防止通货紧缩，1996—2000年经济增长速度虽然保持在8%左右，与80年代中期和90年代早期的高速增长相比仍然下降了4个百分点左右。因此，这样的样本区间的选取也会出现一定的偏差2。本文在Zhang和Zou（1998）和Lin和Liu（2000）的基础上，将样本空间扩大到2002年来考虑改革开放以来中国财政体制的诸多变革与经济增长之间的关系。另外，考虑到经济发展水平和地理位置的差异，我们分样本分析了经济发达地区和不发达地区，东部、中部和西部地区的财政分权与经济增长之间的关系。最后，我们分析了1994—2002年中央和地方财政支出构成与经济增长的影响。本文安排如下。我们在第2节介绍计量模型、指标和数据选取，接下来用不同的财政分权指标分析分税制改革前后财政分权与经济增长之间的关系。在第4节中，我们考察了不同经济发展水平、不同地域的地区分税制改革前后财政分权的影响，第5节进一步分析了中央和各地方支出构成对经济增长的作用，最后在第6节总结全文。2、计量模型与指标选取在本节，我们给出讨论的模型、数据的来源和相应分析。财政分权程度的度量对经验检验十分重要，因此，我们首先讨论财政分权度量指标，然后给出计量模型和数据的来源。2.1分权指标选取目前已经有很多度量财政分权的指标3，一般是用地方财政收支的份额来度量财政分权（Oates，1985，1993）。但是，对中国经济的研究有两个问题要注意：一是对转移支付的处理，二是预算外收支。地方政府用来自上级政府或其他政府的转移支付组织的支出是否能用于度量财政分权？财政收支份额是否能真正体现地方的分权程度？Lin和Liu（2000）在分析Zhang和Zou（1998）给出的地方财政支出份额的分权指标的基础上，采用财政收入增量中地方政府占有的份额来度量分权，在大多数包干类型安排下地方的财政分权指数都为100%。这样，经济条件和财政实力差别显著的各省，如吉林、四川、江苏、广东和宁夏，都有相同的分权指数，这显然是不符合现实的。Akai和Sakata（2002）指出单一的指标并不能很好的度量复杂的财政分权，他们综合收入、支出和地方政府自治状况构造了四个分权指标，检验发现1992—1994和1994—1996美国的财政分权促进了各州的经济增长。他们还认为，不同分权指标的选取将极大地影响经验分析的结论。一般而言，分权总是和地方自治（autonomy）联系在一起，但地方真正的权力（authority）很难用指标度量，更难用单一的指标度量。结合Xie，Zou和Davoodi（1999）、Davoodi和Zou（1998），他们设计了一组指标从不同角度度量财政分权的程度，区分了收2Akai和Sakata（2002）指出经济高速增长早期中央政府会提供更多的具有较大外部性的公共投资，以这种样本为基础的实证检验可能导致一定的偏差，容易得出负影响的结论。3Bird和Vaillancount（1998）讨论了财政分权的多种度量方法。入指标和支出指标的不同情形。他们认为正如Oates（1972）所言，对应性转移支付会扭曲地方政府的支出行为，对应性转移支付的授权应该属于转移支付的授予方，而一揽子或非条件性转移支付的权力应该给承担支出的那级政府。这样，当政府间转移支付都是对应性或条件性转移支付时，剔除了来自其他政府的转移支付的收入指标能够很好地刻画与其财政收入相对应的地方政府的权力配置。类似的，支出指标可以度量与财政支出相对应的地方政府的权力，当政府间转移支付都是一揽子转移支付或非条件性转移支付时，支出指标包括用来自其他政府的转移支付安排的支出。这两种极端情形下所采取的指标分别相当于我国的本级收支。而在一般情形下，他们用收入指标和支出指标的平均来度量地方政府的财政权力。有意思的是，他们还引入了财政独立性指标，用地方自有收入占地方总收入的比重刻画财政分权。Xie,Zou和Davoodi（1999）对美国的分析中采用了支出指标，中央支出不包括转移支付，但地方支出包括得到的净转移。Davoodi和Zou（1998）对46个国家的分析用子级政府支出与中央政府支出之比度量分权，各级支出都扣除了政府间转移支付。Zhang和Zou（1998）采用了地方和中央预算内外本级支出之比度量分权，没有包括转移支付。中国长期以来地方政府收入和支出权限不对等，这种状况在改革开放尤其是分税制改革后有所好转。1994年后中央对地方的转移支付主要有税收返还、体制补助、结算补助、专项补助、过渡期转移支付等形式，转移支付的总额较大，2001年中央补助地方支出是中央本级支出的1.04倍，其中税收返还占相当大的比重。马拴友、于红霞（2003）指出，1998—2001年我国税收返还占转移支付的比重平均达62.1%，各种专项拨款补助占20.1%。由此可以判断，非条件性转移支付在我国转移支付中占有绝对的优势。就转移支付的流向来说，税收返还具有基数性质，并且遵循“存量不动，增量调节”的原则，税收返还额的递增率按各省增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，两税收入高的地区税收返还数额也高（一般基数也高）。2000年人均GDP超过11500元的8个地方的税收返还数额均超过了中央净补助数额，占该年该地区中央补助数额的比重都超过60%，其中广东省得到的中央税收返还数额占当年得到的中央补助数额的比重高达89.02%。2000年人均GDP低于5000元的省份的税收返还数额占该省当年中央补助的比重一般低于40%，其中宁夏仅为13.54%。对于发达地区而言，包括了这部分转移支付的地方本级财政支出应该能够较真实地度量地方真正的财政权力。4对于不发达地区而言，用地方本级财政支出来度量财政分权可能会出现高估的现象，尤其是像青海、宁夏等少数民族地区，中央补助的很大一部分用来弥补地方财政缺口，维持国家机构正常运转，地方本级支出并不足以反映地方的财力。另一方面，除了财政体制上的安排，中国的财政运行也有其特殊规律。某些对应性转移支付的分配缺乏科学根据，通常以配套资金比例的大小和地方官员“反映”问题的积极程度确定分配数额。分税制改革后转移支付安排的合理性得到了很大提高，但基本上还是过去格局的延续，中央补助只能增不能减，很多弥补地区差距的转移支付政策只能依靠增量解决，中央与地方之间的讨价还价还是决定中央转移支付数额的重要方式。在中国的转移支付体系尚不规范、财政体制尚不完善的背景下，转移支付这种支出权力的让渡也可以看作地方政府可支配财力的增加，显示了地方的讨价还价能力和实际支出水平，是对地方事实分权程度的一种度量。结合前面谈到的税收返还因素，如果在财政支出中扣除转移支付，可能会低估部分地区尤其是发达地区的财政分权程度。在下面的分析中，我们根据是否包括转移支付，构造两种指标来度量财政分权。预算外资金收支的问题在中国比较特殊。80年代中央和地方的预算外资金急剧膨胀，预算外资金挤占预算内资金的现象比较普遍，用包括了预算外资金的总收支度量的地方财政分权程