第5章中央地方财税关系

第五章政府层次的消长之路与现行制度设计第一节、郡县中国的秦汉（一）秦汉的郡县制从秦后汉朝一直到清代，每个新建立政权基本上都继承了秦代地方行政制度的基本框架——郡县制。二、对郡县的监管郡县的官吏之设，秦称郡之长官为守，汉景帝时称太守，王莽时称“大尹”，东汉时又称太守。此外，秦郡还设监、尉，西汉时置尉而不置监。太守辖有属官丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。县之长官为令、长。令、长之下设丞和尉。县以下置乡，有三老掌教化，啬夫听讼和收赋税，游檄以禁盗贼。第二节州郡县制的魏晋南北朝一、州的出现和演变二、屯田政区三、州郡县的全面推行第三节道路制的唐宋一、隋唐的地方行政（一）隋文帝进行机构改革，通过废郡，实行州县两级制，以州辖县，在全国范围内实行了州县两级制。隋炀帝时期，改州为郡，把州县制恢复为秦汉的郡县制。（二）唐高祖武德元年，改郡为州，恢复州县两级制。贞观年间，又因山川形势，分天下为十道，演化为“开元十五道”，为监察区。（三）安史之乱后，节度使道逐渐成为在州之上的一级行政区，州则退而居其次，县则降为三级了。这种道、州（府）、县三级政区制度，一直延续到五代。二、辽金的地方行政三、两宋的地方行政第四节行省制的元明清民国至当代一、元代的地方行政元代中央行政机构名称为中书省，其地方行政制度的最大特点是在全国遍设中书省，简称行省。行省以下，为路府州县，边区并设有军，为二级行政区划，县为第三级。元代各级地方政府中还遍设一种叫达鲁花赤的特殊官职，只准蒙古人或上等色目人担任。元代还在边远地区设道和土司。二、明清的地方行政朱元璋上台后，撤中书省，改称承宣布政司，后来废除丞相，将其权力分归六部，由六部尚书直接对皇帝负责。清承明制，有所改革。康熙时，改明15省为18省。省下设府、厅、州、县。厅相当于特区，一般设在边防和少数民族地区。乾隆时期规定一省一巡抚，布、按二司为其下属，都司撤销，清代总督与巡抚正式成为地方一级官员。1907年，清朝行省达到22个。三、民国的地方行政民国时代除22省外，其它未设省的地区仍采取特殊制度。一是京兆、热河、绥远、川边为特别行政区；二是宁夏为“宁夏护军使辖地”，青海、内蒙、外蒙、西藏地区；三是东北铁路沿线为“东省特别行政区”。道是介于省和县之间的地方政区，民国继续沿用。1915年全国分93道，一直到1924年裁撤。1913年，民国政府将原来的府、直隶、厅、州等名称改为县，县的行政长官称县知事。1929年，南京国民政府对市的建制作了改进，直隶于行政院的市称特别市，地位相当于省；隶于省政府的市称省辖市，地位相当于县。1930年全国直隶行政院的市有5个。四、当代的地方行政（一）1949年至1953年中国地方政府实行大区、省、县乡四级或大区、省、县、区、乡五级制。由于中间环节太多不利于经济建设，1954年撤销了大区行政建制，1954－1957年成立自治区，定北京、天津、上海为直辖市。（二）1958年乡镇实行人民公社制，1959年推行直辖市和较大的市可以领导县和自治县，到1966年全国有25个市实行这一体制。因此1958－1969年中国地方行政成为省、县、人民公社三级建制或省、市、县、人民公社四级建制。（三）1970年，中央指示将全国各地的专员公署一律改称地区，改变了原来专员公署派出机构性质，设立革委会作为一级地方政权对下领导县革委会，从此中国地方行政建置进入了省、地（市）、县、人民公社四级制，随着1982年宪法的颁布，1983年人民公社恢复为乡镇，中国地方行政建制便开始稳定在省、地（市）、县、乡（镇）四级制上。三、连续的历史，循环的怪圈经典里说读书时为了“修身齐家治国平天下”，而蒙学作品《神童诗》的大实话是：“书中自有千钟粟”，“书中自有黄金屋”，“书中有女颜如玉”；经典上将性善论，蒙学作品《增广贤文》的大实话是：“知人知面不知心”‘、“放人之心不可无”，“逢人只说三分话，不可全抛一片心”，“守口如瓶，防意如城”，“山中有直树，世上无直人”，“人善被人欺，马善被人骑”。黄宗羲：“后世之法，藏天下于筐箧者也。利不欲其遗于下，福必欲其敛于上。用一人焉则疑其自私，而又用一人制其私。行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。天下之人共知其筐箧之所在，吾亦鳃鳃然惟筐箧是虞。故其法不得不密，法愈密而天下之乱即生于法之中，所谓非法之法也。”法家“性恶论”下的疑人之心，防人之法：“分权制”，分相权，分外官之权，分朝官之权，分兵、民、财、法诸权。甚至出现“监察之监察，特务之特务”：锦衣卫，东厂，西厂，内行厂。内朝外朝秦汉隋唐宋元、明初清初三公（丞相）丞相尚书尚书省尚书省同平章事同中书门下中书省内阁（首辅）内阁军机处（一）“分权循环”：1.内外朝的循环。正式地方行政秦汉唐宋元明清初郡县郡县州路（安抚使）行省（平章）布政使司巡抚、总督中央巡视员州刺史道按察使行中书省巡抚、总督钦差2.中央巡视员与地方“诸侯”的循环。3.地方分权与地方集权的循环。郡守郡尉监御史东汉-唐州刺史宋路安抚使路转运使路提点刑狱使仓司、饷司元行省明布政使按察使都指挥使清巡抚财政三司使三司同平章事(宰相）行政参知政事（执政）中书门下（政事堂）枢密使（执政）军政枢密副使（执政）枢密院御史中丞监察知谏院台谏御前会议皇帝北宋前期的中枢机构枢密院与中书对持文武二柄，号为“二府”。…凡边防、军旅之常务，与三省分班禀奏；事干国体，则宰相、执政官合奏。三司…置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省。位亚执政，目为计相。《宋史·职官志二》中央路府州军监县安抚使司（帅司）转运使司（漕司）提点刑狱司（宪司）提举常平司（仓司）知州（或知府等）通判知县（或县令）汉唐之时部刺史之职，于今为甚简，而事无有不举者。今之监司，有漕有宪，常平茶盐则有提举，坑冶铸钱则有提点，其职甚备，而治不加于昔，何也？监司之职愈多，而州县之扰愈甚，于治无益也。南宋王十朋《上殿札子》诸州通判既非副贰，又非属官，故常与知州争权。每云“我是监郡，朝廷使我监汝”，举动为其所制。…至今州郡往往与通判不和。往时有钱昆少卿者，家世余杭人也。杭人嗜蟹。昆尝求补外郡，人问其所欲何州。昆曰：“但得有螃蟹、无通判处则可。”欧阳修《归田录》卷二北宋最重要的路级“监司”机构为转运使司。宋初转运使路共设15路，至神宗元丰时已分为23路。宋神宗时王存等撰4.政权末梢与基层自治的循环“编户齐民”将自上而下的科层管理延伸至乡村。缺陷：行政成本过大。基层自治，将政权末梢回缩一两个层级。缺陷：“豪强武断与乡曲”，对社会的控制出现问题。秦及西汉：郡县下设乡、亭机构及“闾里什五”之制。到东汉时里制衰亡，乡村精英成了“宗主”；北魏时“废宗主，立三长”，成立邻长、里长、党长的政权末梢组织；至隋唐乡里组织又逐渐乡土化、自治化；北宋王安石实行保甲法；元代里社制；明代里甲制；民国。（二）与宪政制度下权力制衡的区别一个捍卫的是君权神授下的君权，一个捍卫的是天赋人权第五节中国要有合理的行政管理体制一、为什么设立多级政府？二、中国地方四级制存在的问题三、中国政府的级次如何设计？一、为什么设立多级政府？（一）公共部门经济理论（二）信息经济学理论（三）俱乐部理论（四）“用脚投票”（五）民主宪政理论二、中国地方四级制存在的问题（一）市场经济体制使得经济活动突破原有的行政区划（二）基层财政困难问题（三）行政效率低下问题（四）费用和成本问题（特别是经营性行业）三、中国政府的级次如何设计？（一）借鉴国际经验，恢复地方二级制（二）完善制度1．事权明确划清2．财权配套，完善地方税改3．完善转移支付制度4．行政体制、政治体制、公共部门要缩减5．增强市场诱惑力，对私人产权保护和激励进一步阅读的文献：1．薄贵利：《近现代地方政府比较》，光明日报出版社，1988年。2．陈小京等：《中国地方政府体制结构》，中国广播电视出版社，2001年。本章复习思考题：1．结合历史说明如何解决我国官僚机构膨胀和官员数量的增长问题？为什么当前的行政改革处于精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈？2．中国现行政府的级次应如何设计？能够从历史上所借鉴的经验教训有哪些？地方政府与中央政府的博弈——以财政体制为例“分灶吃饭”减免税分税制税外收费收支两条线经营城市(借债）地方政府之间的博弈省市强县划市富县划区县城市化第一节先秦三代及秦汉财政一、先秦三代的分税制1.夏代负责管理贡献的官吏称啬夫2.周代天官管财政支出,地官管财政收入3.“国之大事，在祀与戎”二、统收统支的秦汉财政1.郡县制的推行使财政管理体制进入了中央和郡两级财政阶段2.国家财政与皇室财政分开，分别以治粟内史和少府统之。3.秦汉的财政支出主要是：军费、皇室费用、工程费用、官吏俸禄及其他漕运、屯田、移民、赈灾等支出。4.“仓廪虽满，不偷与农”“家不积粟”第二节先集权后分权的唐代财政一、前期的集权管理1.主要赋税：租庸调、地税、户税、资课2.刺史、县令对地方财政负有重要职责；纲典负责运送赋税。3.中央政府主管全国财政工作的部门是户部、司农寺和太府寺。户部职能有三：①负责制订地方政府征税依据：“度支旨符”与“度支长行旨”；②制定地方政府纳税的标准：“作样颁州”与“样输京都”；③规定地方政府完税与解缴入库的期限。4.唐前期的财政体制由中央、州、县三级构成，国家税收由中央统收统支，地方政府依法征税、纳税、输税。先集权后分权的唐代财政二、后期的分权管理原因：①安史之乱后，唐玄宗被迫赋予地方节度使税收征收和财力调度的权力；②中央因战费开支骤增和战时收入锐减出现严重财政危机，朝廷财权下移。结果：出现中央与地方的共享税表现：中央与地方围绕“两税”的博弈①藩镇变相减少两税上供额②藩镇挪用和截留两税上供额③藩镇变相夺取中央税④藩镇擅自税外加征后果:“量出为入”原则确立中央提成与地方留成额比例在1:3左右.第三节掌控转运的宋代财政一、集权的转运制度1、转运使的设立及职责–督促州县地方征收赋税，列数逐级上报–计度供应所辖州县机构的费用，包括州县官吏的俸禄廪给，军队供应等。2、对地方财政的监管–勾稽磨勘即加强审计第四节集权与失衡的元代财政一、拮据的地方政府–路府州县是国家财赋的主要征集者二、严格的监督制度–岁终上计和钩考理算三、行省的调节作用–以行省为单位的中央与地方财政“七三”分成制。第五节略有分权的明代财政一、上解中央的起运–中央财政的仓库有四类：户部太仓、御用库、运河沿岸的仓库、诸部等仓库。二、地方财政的留存–地方存留钱粮包括夏税秋粮、户口盐钞、钞关船料、赃罸等收入。留存之外尚有“羡余”。三、布政司的承上启下作用–调度和督促府州县赋税征解–对府州县地方财政进行监管–小范围内调剂赋额，均平徭役–管理国库仓储–帮助督抚筹措赈灾、修城、水利等大宗经费。第六节前统后散的清代财政一、清初至康熙末（公元1644－1722）–从顺治到康熙对州县财政的存留数采取了全裁、半裁和酌裁等逐步裁减的政策。–确立“悉数解司”和严密的户部掌奏销体制，将全国财政收入高度集中于中央政府的时期前统后散的清代财政二、雍正朝至咸丰朝（公元1723－1861）–清廷通过耗羡归公的收支两条线和实施养廉银政策，将地方官府额外征收和支配的私派火耗等拨归各省督抚，以解决“悉数解司”体制下地方官府存留太少、费用匮乏等问题。前统后散的清代财政三、同治朝至宣统朝（公元1862－1911）–在晚清镇压太平天国运动和西方列强势力侵入的特殊环境下，单一的中央集权财政体制瓦解，各省督抚以厘金、捐输等自筹官款，截留和分取国税，自行支配所掌财力，进而形成了与中央并立且平行发展的较独立的地方财政。第七节混乱的民国财政一、举债为生的北洋财政二、南京政府从整理走向崩溃的财政第八节变革频仍的历史足迹第一阶段是计划经济体制下的统收统支阶段（1950－1979年）第二阶段是向市场经济过渡的转型期分灶吃饭阶段（1980－1993年）第三阶段是从1994年1月1