谈谈税源专业化管

谈谈税源专业化管理的征管（理论）背景、运行模式及我局税源专业化管理遇到的问题和对策李健2011年5月1.1中心思想税源专业化管理的概念是什么、提出专业化管理的征管背景是什么、专业化管理模式的框架及的运行方式和管理的手段是什么、我们如何应对专业化管理的新要求等等，这些问题过去我们了解地不深，接触地不多，但在今天省市局将此项工作作为重点，如果继续不清楚，被动地接受达不到观念的更新，管理行为的主动性就无从谈起，就会影响我局专业化管理工作的进程。因此做一个系统的介绍，使大家在思想上有一个认识的基础，对推动专业化管理有着重要的现实意义。1.2.1主要提高三个方面的认识（一）一、了解税源专业化管理的概念，明白实施的意义。（一）概念提出的政策背景（二）税源专业化管理的概念（三）支撑概念的管理学理论（四）税源专业化管理应用的状况和前景1.2.2主要提高三个方面的认识（二）二、了解税源专业化管理模式运行的方式，明白税源专业化管理的内容和手段。（一）税源专业化管理模式建立的内容（二）税源专业化管理的手段（三）税源专业化管理模式运行的方式（四）税收风险管理在专业化管理模式中的体现1.2.3主要提高三个方面的认识（三）三、我局税源专业化管理面临的问题、模式选择的过程，今后运行的设想。（一）对我局税源结构、地域、人员特点的分析（二）我局专业化管理模式设计方案（三）我局专业化管理模式运行设想（四）我局推行专业化管理遇到的问题及对策2.1税源专业化管理概念提出的过程税源专业化管理概念的提出经历了两个阶段，一是税源分类管理概念的提出，二是税源专业化管理概念的提出。大体的分界时间在2009年。税源分类管理概念的提出时间大体在2004年---2009年。（十一五期间）税源专业化管理概念的提出时间大体在2009年以后。两者差异反映在管理理念的变化和管理手段的丰富。（具体差异后面介绍）2.1.1税源分类管理概念的提出2005年3月总局出台了《税收管理员制度（试行）》。第四条第二款明确指出：实行税收管理员制度，应遵循管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合的原则。在总局的“十一五”规划中关于加强税收征管工作的部分时指出：强化税源管理，提升税收征管能力。强化户籍管理，落实税收管理员制度，实行属地管理基础上的分类管理制度。2006年1月谢旭人在全国税务工作会议讲话时在全面推行科学化、精细化管理，进一步提高税收征管的质量和效率一节中讲到“在推行属地管理的基础上实行分类管理。”2.1.2税源分类管理概念提出的征管背景2003年，国家税务总局针对税收征管工作中存在的问题，完善了税收征管模式，形成了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字新征管模式。当时存在的突出问题：疏于管理，（三分离造成的对税源监控不力），淡化责任（三分离造成管理衔接空白）。强调地是“管理”的理念。2.1.3税源分类管理概念提出的征管背景（如何“强化管理”一）2004年1月谢旭人在全国税收征管工作会议上的讲话中谈到新时期税收征管工作的总体要求时提出：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，牢牢把握新时期税收工作的指导思想，大力推进依法治税，不断更新管理理念，按照税收征管的内在要求完善征管体制、夯实管理基础，实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率。2.1.4.税源分类管理概念提出的历史背景（如何“强化管理”二）科学化、精细化管理的体现：一是推行税收管理员制度，解决疏于管理，淡化责任的问题二是属地基础上的分类管理，突出重点税源重点行业管理。三是纳税评估（纳税评估管理办法）四是建立“税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查”四位一体税源管理良性互动机制。《国家税务总局关于进一步加强税源管理工作的意见》（国税发[2006]149号）2.1.5税源分类管理的概念优化配置，充分发挥税收管理员的作用。按照“抓大、控中、规范小”的原则，综合考虑当地税源数量、税源结构、税源分布、税收管理员数量和素质高低等因素优化配置税收管理员。要逐步加强重点税源管理力量，将熟悉税收政策法规、财务管理、熟练掌握纳税评估的人才充实到重点税源管理岗位；要通过对税收管理员配置结构的优化，使管理力量和税收收入相匹配，人尽其才，才尽其用，实现管理效益的最大化。（谢旭人局长在“中国财税论坛2005”开幕式讲话中就“十一五”税收工作时强调：）2.1.6税源分类管理模式的运行2006年11月全国七个副省级城市地税局长研讨会上济南市地税局介绍他们于2005年初实行税管员能级管理的经验。主要做法就是将税源分为重点税源、一般税源、个体税收。在《陕西省地税系统税源管理工作经验交流材料汇编》里，我们发现税源分类管理在其他地市已普遍开展。如西安碑林分局、宝鸡金台分局、渭南大荔县局2006年就已经开始运行。（2007年）市局2008年8月制定《重点税源管理办法（试行）》县区局成立重点税源管理机构。2.2专业化管理概念的提出肖捷在全国税务工作会议上的讲话（2008年12月25日）：要大力推行税收科学化、专业化、精细化管理，把风险管理纳入日常征管全过程，加强信息技术与税收征管的有机融合，充分发挥信息技术对税收征管的支持作用。《全国中长期税收征管工作规划》（2010—2015）将科学化、专业化、精细化管理理念作为基本理念。2009年11月国家税务总局税收科学研究所“税收专业化管理研究”课题研讨会在广西召开，2010年4月出版了《中国税收专业化管理研究报告》。2.2.1专业化管理概念提出的征管背景（一）2008年7月，国家税务总局副局长王力在所得税会上讲到：科学化、精细化管理是总局前几年提出的税收管理的重要理念。当前和今后一段时期，税源管理工作应在继续坚持科学化、精细化管理的前提下，全面推行专业化管理。科学化强调探索和掌握管理的规律，是加强管理的基础和前提；专业化强调根据纳税人的特点，实施有针对性管理，是加强管理的基本方法；精细化强调管理要精确、细致和深入，是加强管理的具体要求。2.2.2专业化管理概念提出的征管背景（二）管理实践反映的问题：⑴纳税人在财务管理、会计核算和税法的遵从度等方面都存在着明显的差异，由于管理对象的明显差异，按现行的“分户到人、各事统管”的管理方式难以适应新形势需要。⑵由于管理资源的相对稀缺，要对所有纳税人实行全面的税源监控管理未免太过于理想化。如果没有一种筛选工具就没有重点管理的对象。2.2.3专业化管理概念提出的历史背景（三）管理理念发生变化：风险管理理念（纳税遵从风险管理、税收执法风险管理）的引入、信息管税理念的引入。纳税遵从风险管理，是税务机关以纳税遵从最大化为目标，利用征管资源，以有效方式进行风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，根据风险等级高低合理配置征管资源，以不断降低纳税遵从风险、减少税收流失的过程。税收执法风险管理，是税务机关以规范税收执法为目标，建立有效的风险管理和内部控制机制，不断降低税收执法风险。（在模式运行时具体介绍）2.2.4专业化管理概念提出的征管背景（四）信息管税理念：信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，加强业务与技术的融合，健全税源管理体系，进而提高税法遵从度和税收征收率。信息管税，体现了以信息化带动征管现代化的必然要求，是全面提高税收征管工作水平的必由之路。2.3税源专业化管理概念专业化管理就是要根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，以风险管理为导向，以分类管理（分行业、分规模）为基础，以信息化为依托，以促进遵从为目标，各级各部门在税收征管程序中分工明确、职责清晰、相互衔接、运行高效的管理格局，达到加大管理力度和强化管理深度的目的。2.4.1支撑税源专业化管理的管理学理论（一）将专业化分工理论运用到税源专业化管理。假设存在两个税管员（a=2）。如果这两个税管员选择不分工，即他们按照区域划分自己的管理范围，所有企业不区分大小规模统一进行管理（假定他们面对四个规模不同的企业），两个管理员在两个规模不同的企业各花费一半的时间，则他们各自对这两个企业财务状况和经营情况都知之不多，因而他们管理企业的劳动生产率定义为La-1=1/2。由于这两个人从事同样的管理活动，各人的知识都不比另一人多，而整个社会掌握的知识也不比一个人掌握得多。2.4.2支撑税源专业化管理的管理学理论（二）如果这两个税管员选择完全分工（按照企业税收收入大小规模，区分重点税源和中小企业两种类型），其中第1人只管理其中税收收入相对大的2户企业，而第2人只管理2户小型企业，则第1人对重点税源管理的相关知识要绝对多于第2人，而且也多于不分工（自给自足）时一个人之所知。这是因为他把时间集中在重点税源的管理上，他能钻研这种活动的更精微的细节，并通过熟能生巧掌握更多的经验，于是他能掌握比第2人更多的管理重点税源的知识，而且远比不分工时一个人掌握得更多。知识更多就意味着劳动生产率更高，他的管理重点税源的劳动生产率为La-1=1，高于第2人的管理重点税源的劳动生产率，也高于自给自足时的一个人的劳动生产率（为1/2）。同样，第2人的管理中小型企业的劳动生产率也肯定比第1人高，而且比不分工时一个人的高。由于这两个人税源管理完全分工时，一个人的知识与另一人的不同，该社会掌握的总知识便为这两个人的知识之和，这要比他们各自掌握得多，而各人关于其专业的知识又要比不进行分工时一个人掌握得多。2.5.1税源专业化管理模式的推行状况2008年初市局直属税务分局按照“分行业分规模”的分类方法，对12个行业实行分行业的专业化管理。直属税务分局的专业化管理经验得到了省局的高度评价，在全省地税系统进行了经验介绍。市局在2011年征管工作会议上进行了推广。2.5.2税源专业化管理的前景国家税务总局副局长宋兰调研税源专业化管理试点工作时指出，税源专业化管理已纳入税收工作“十二五”发展规划，推行税源专业化管理势在必行。（2010年6月山东）国家税务总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见（国税发[2010]101号）2010年10月。各地税源专业化管理如雨后春笋大量涌现。2.6本节小结在本节我们对税源专业化管理的概念的演变过程、及产生的时代背景、管理学的意义以及应用的前景进行了较为系统的阐述。力图通过这些阐述使我们对税源专业化管理的概念有一个清晰的认识，最终明确税源专业化管理是当前和今后税源管理的主要方式，因此要在理念上接受税源专业化管理，积极应对税源管理模式转变带来的新要求。3.1税源专业化管理模式建立的内容根据税源结构及其特点，按照纳税人规模、行业，对税源进行科学分类。税源管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工。按照新业务流程和岗位职责，设置岗位，实现组织新功能新目标。3.1.1税源专业化管理模式建立的内容（税源分类方式）分规模管理分行业管理分税种管理分区域管理分信用等级管理分风险差别管理多种组合：分行业为主分规模为辅、分规模为主分行业为辅等等。3.1.2税源专业化管理模式建立的内容（职能结构）税源专业化管理必须建立新的与管理目标相适应的职能结构（新的岗位分工）用管理学和组织学的理论来考察，当税源管理目标发生深刻变化以后，组织功能被细化，就要引起组织本身的变化,裂变出一个新的、专业化的职能部门或岗位,由它来完成某一类特定的业务功能，并形成新的对应组织功能细化后的职能（岗位）结构，这也是税源专业化管理模式变革的核心内容所在。专业化管理的根本标志不是是否进行了税源分类，而是税源分类后的职能结构是否进行了调整。3.1.3税源专业化管理模式建立的内容（分业务流程设置岗位）以市局直属税务分局专业化管理模式为例：在管理组织机构设置上成立了五个税源管理科，每个税源管理科成立了专业化管理小组，分局机关税政管理科下设税源行业专业化管理办公室。3.1.4税源专业化管理模式建立的内容（分管理事项）计财科负责日常监控信息报表的布置、收集、审核