中国式财政分权、公民组织参与及社会资本

1中国式财政分权、公民组织参与及社会资本FiscalDecentralization，OrganizationalInvolvementandSocialCapitalinChina高琳摘要：现有财政分权文献倾向性地针对政府行为展开研究，而对居民行为及居民与政府互动问题关注度不够。本文尝试从社会资本的视角对中国财政分权下的居民组织参与行为展开研究，运用2001-2007年中国30个省级地区面板数据的实证检验后发现，财政支出分权确定无疑地促进了社会组织发育，而财政收入分权对社会组织的影响较为复杂，在拥有高度财政收入自主度的地区，社会组织发育良好，同时，在大量依靠中央财政转移支付的地区，社会组织也可能得到较好的发育。本文的研究为评价我国财政分权的后果提供了一个新视角。一方面，尽管中国的财政分权建立在缺乏正式民主机制的政治环境上，但财政分权会内生出一股力量促进公民组织参与及社会网络的形成，这将有助于民主政治的发展；另一方面，财政分权作用下产生的社会组织可能直接承担了提供部分公共服务的功能，从而满足一部分公众的偏好，与政府正式机制形成“合成”效应。关键词：中国式财政分权公民组织参与社会资本2中国式财政分权、公民组织参与及社会资本一、引言Tiebout(1956)、Musgrave(1959)及Oates(1972)等人奠定了第一代财政分权理论。理论表明分权缩短了公共服务供（政府）需（居民）双方的信息距离，为双方提供了一个偏好匹配机制（deMello，2000；龚锋、卢洪友，2009)，从而提升居民福利。显而易见，这种福利机制必须依赖于供需双方良好的互动，居民要能够表达自己的偏好，政府对居民的偏好能够做出回应。然而，财政分权文献倾向性地针对政府行展开研究，而对居民行为以及居民与政府互动问题关注度明显不够。事实上，Oates(1999)就提醒人们要关注财政联邦主义中的居民行为，他指出财政联邦主义对居民政治参与程度、公民精神的发展具有重要意义并认为它们本身对财政联邦主义的福利机制就很重要。对于像中国这样一个单一制国家的财政分权，它是一种“自上而下”的分权模式（Martinez-VazquezandMcNab，1997），有学者指出我国的财政分权只涉及政府、不涉及居民（周业安、章泉，2008）。我们的问题是：在我国尚缺乏正式民主机制的财政分权框架中，辖区居民如何表达偏好？政府和居民存在互动吗？财政分权会不会促使辖区居民产生有利于集体行动的意识或行为？国内的财政分权经验研究文献中，丁菊红、邓可斌（2008）建立了一个中央政府和地方政府的动态博弈模型用以解释中国的财政分权路径，在他们的分析框架中，初步探讨了居民偏好与政府偏好的互动问题，他们指出居民的偏好表达很重要，可是，如何表达呢？对此，他们没有深入探讨。龚锋、卢洪友（2009）正式将财政分权下公共服务供需双方行为结合起来，迈出了喜人的一步。可是，他们刻画的居民行为是建立在国外的中位数投票理论上的，尽管他们对中位数投票理论进行了中国化处理，但显然具有假设的性质。本文尝试从社会资本的视角来观察中国式分权下的居民行为以及居民与政府之间的互动，拓宽了现有中国式财政分权研究的视角，研究发现财政支出分权有助于公民组织参与行为及居民社会网络的形成，由此促进现代公民型社会资本的发育。另一方面，最近国内对社会资本的研究很热，但大都集中于社会资本功效这一命题，对社会资本决定因素的研究不多，即使是在有关决定因素的文献中，也多是基于微观调查数据的个人层面研究，而对宏观环境以及制度建构对社会资本的总体效应的研究十分缺乏。财政分权作为我国转轨过程中重要的制度建构，目前尚无文献探讨它对社会资本的影响。本文决定对这个问题进行研究，我们用居民社会网络联结度量社会资本，采用了宏观存量数据，与微观调查数据相比，宏观数据的时间序列性使得我们能较好地观察到财政分权对社会资本产生的总体效应。本文的第三个特色是运用了中国的省级面板数据，deMello(2000)采用截面数据就财政分权对社会资本的影响进行了跨国研究，与他的研究相比，本文较好地避免样本异质性的影响。余下部分安排如下。第二部分是文章的理论背景，介绍了文献中制度建构与社会资本的两种研究范式，从而引出财政分权这一制度建构与居民组织参与行为的内在关联；第三部分3对中国财政分权背景下的公民组织参与行为提供了一个社会资本视角的理论分析；第四部分是实证检验；最后一部分总结全文。二、理论背景社会资本如同财政分权一样，已经成为学术界非常感兴趣的话题。国内外大量研究表明，社会资本对政治、经济及社会具有积极作用(Putnametal.，1993；Portes，1998；Montgomery，2000；Aldridgeetal.2002；黄瑞芹、杨云彦，2008)。但是，社会资本从何而来？Putnametal.（1993）、Fukuyama（1995）指出社会资本根植于漫长的社会演进当中；而Fox（1994）、BrownandAshman（1996）认为社会资本可以在短期内创生，这种观点赋予研究者充分的动力去探索社会资本的决定因素。可惜的是，到目前为止，我们对社会资本决定因素的认识仍然十分有限（FidrmucandGërxhani，2008)。在社会资本的来源或决定因素的文献中，存在着两类研究，一是微观层面研究，如个人、家庭和企业的经济社会特征及行为对社会资本的影响；二是宏观层面的分析，比如制度、社会习惯对社会资本的影响及后果。对于制度建构的研究视角，笔者梳理现有文献，主要有以下两种范式。第一种是经典的“国家—社会”范式，研究的主旋律是它与政府正式机制的关系。新制度经济学的最新发展强调非正式制度对经济社会的重要作用，而社会资本正是这样一种非正式制度。KnackandKeefer(1997)的研究表明在那些建立了能有效约束政府任意行为、保护财产和合约权利的正式制度的国家，社会资本将得以增强，两者产生互补的功效。最新的一项通过对新老欧盟成员国的比较研究也发现正式制度可以与社会资本兼容，产生积极效果（FidrmucandGërxhani，2008)。案例研究方面，Putnam（1993）发现在社团生活丰富的意大利北部地区，政府提供公共服务要比社团生活缺乏的南部地区有效得多。Evans(1996)分析了政府机制和居民（组织）可以通过互补和嵌入两种方式达到“合成”效应。但是，Beall(1997)在对巴基斯坦的Faisalabad市固体废弃物管理（SWM）的研究中发现，建立在纵向组织基础上的社区代表和政府的“合成效应”可能会演变成“侍从关系”（patronageandClientalism），从而削弱更为一般性的公民参与。而一项针对巴基斯坦北部村社组织的研究表明这些运行良好的非正式制度对“坏”政府进行了替代，改善了差劲的政府政策，从长期来看，它事实上是对政府的互补（Camposetal.，2004)。StefanoandLuigi（2007）构建了一个内生经济增长模型，在这个模型下，市场经济活动削弱了社会资本，企业会采用正式制度对社会资本进行替代，因而社会资本相对缺乏时经济增长较快，此模型良好地契合了Putnam（2000）对美国的研究发现——美国经济增长的过程中社会资本却下降了。这些经验研究表明，社会资本和正式制度之间的关系可能因时因地而异，并不就是简单的互补或替代关系，事实上的确如此，Narayan（1999）就曾归纳了正式制度和社会资本可能的四种组合方式，即强政府—强社会、强政府—弱社会、弱政府—强社会及弱政府—弱社会，并分别提供了相应的经验证据。第二种范式是研究政权结构对社会资本的影响。由于社会资本蕴含于社会成员的互动之中（Putnam，1993)，因此，社会成员之间可互动的空间对社会资本的形成就显得至关重要，而一个国家的政权组织形式对社会互动空间具有直接影响。KuniokaandWoller（1999）、PaldamandSvedsen（2001)、HalmanandLuikx(2006)及vanderMeeretal.（2008）等4人对东欧前共产主义国家的研究发现独裁政权会破坏社会资本，其中的故事是：独裁政权下，政府实行强有力的社会控制，居民几乎不得进行任何形式的自愿结社行动，市场机制的缺乏也使得民众没有机会进行互动，政府安排了一切，民众没有渠道也无必要表达自身的诉求，久而久之，蕴含在社会互动中的社会资本也就被侵蚀了。这些研究表明，政治集权似乎必然削弱社会资本，但是，一系列案例研究表明，威权政治下政府在提供公共服务过程中可以与居民形成互动，从而提升居民的公共参与意识、加强自组织（Lam，1994；Fox，1996；Evans，1996）。可见，集权并非不利于社会资本的形成。分权对社会资本有何影响呢？Hommes（1995）指出分权可以使居民更大程度地参与地方政府决策，拉丁美洲国家的证据表明分权促使社区居民加强自组织。Beall(1997)在对印度Bangalore市SWM上的研究也表明分权鼓励了社区居民成立互助性组织，促进了公民参与。deMello(2000)就财政分权对社会资本的影响进行了研究，运用23个市场经济国家的世界价值观调查数据，研究发现财政分权增强了社会资本。此外，也有研究认为集权和分权都可能促成社会资本，Evans(1996)的研究就是这方面的代表，他研究发现在强有力同时又灵活的政府机制保证下，分权和集权都可以促使政府和社会达到“合成”并促进社会资本的形成。尽管从制度的角度研究社会资本的文献还远没有达成共识性的结论，但相关研究及研究的不断深化为我们观察和理解中国财政分权对居民组织参与行为的影响及其机制提供了理论基础和经验参照。一方面，财政分权过程中政府公共服务等职能的再配置使得辖区政府不可避免地与辖区居民产生接触和互动；另一方面，为了能与辖区政府互动，辖区居民之间也势必产生互动行为。三、中国式分权下的公民组织参与：一个社会资本视角改革开放后，与世界性的财政分权趋势一致，我国也选择了财政分权，并经历了一个不断调试的分权过程。从制度特征上来说，1994年的分税制改革是一个分水岭（李涛、周业安，2009），因为它第一次通过基本的法律框架确立了中国的分权模式（周业安、章泉，2008）。自此，形成了中国的财政分权特色，其一，经济分权与政治集权并存；其二，支出分权与收入集权并存。那么，这种分权模式对居民的组织参与行为以及居民与政府的关系带来什么影响呢？首先，中央政府将政府职能（包括经济、政治和社会）大大下放到各级地方政府，由此拉近了地方政府与辖区居民的距离。在一个更小的辖区下，居民存在自身福利的激励参与公共事务，居民和政府更频繁地进行商讨（deMello，2000)，具体表现为开始关注本地区的经济社会发展以及公共政策并希望参与公共政策的制定过程，因此，政府职能尤其是公共服务责任的下放将激发居民的公共参与意识。在这个过程中，居民渐渐认识到相互合作可以产生影响政府公共政策的力量从而结成利益共同团体或组织，形成的这些组织加强了居民的社会联结并向政府传递“声音”。近年来，我国一些民间组织尤其是知识分子集中的民间组织，如天则经济研究所、自然之友、三味书屋，对公共政策就形成了不小影响（俞可平，2005）。当然，另外一种重要形式是居民结成自组织在某些领域直接合作以提供公共服务。①可以预见，不管是哪种形式的居民组织行为都将促进公民的组织参与、增强居民的社会联结。在5实现自身福利的预期下，更多的辖区居民加入社区组织或者成立组织进行合作。最终，社会资本通过这些方式得以增强并产生溢出效应从而推动整个公民社会的发展（deMello，2000)。然而，我国的财政分权是政治集权下的分权，上述居民组织参与行为机制还必须考虑到政府行为。事实上，对我国公民社会组织发展历程的深入研究表明维护政权和政治局面的稳定是公民社会制度环境设计者和供给者考虑问题的主要出发点（何增科，2006）。因此，如果我国党和政府对社会的控制力度非常强，就很可能削弱居民的自组织能力，但如果这种力度不是很强，那么，居民仍然存在自组织空间，