中国的政府预算管理

中国的政府预算管理兰州商学院财税与公共管理学院常向东2009.12.22内容要点部门预算编制流程、方法、要求；当前中央部门预算管理新形势、新要求；定员定额管理新要求；中央部门基本支出预算管理和项目支出预算；中央部门结余资金管理及要求。一、部门预算编制具体内容（一）部门预算的概念及意义按《预算法》的规定，中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成，地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位)的预算组成。部门预算即指与财政部门直接发生缴拨款关系的一级预算单位的预算，它由本部门所属各单位的预算组成。单位预算则是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。一、部门预算编制具体内容部门预算制度是市场经济国家财政管理的基本形式，也是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。在我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，它是指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位。具体而言，部门预算改革中所指“部门”应包括三类：一是开支行政管理费的部门，包括了人大、政协、政府机关、共产党机关、民主党派机关、社团机关；二是公检法司部门；三是依照公务员管理的事业单位，如气象局、地震局等。一、部门预算编制具体内容一个部门一本预算由政府各部门编制，经财政部门审核，同级审定，报各级人大批准反映部门所有收入和支出一、部门预算编制具体内容部门预算实施的意义：部门预算是事业发展计划的综合反映，是加强单位宏观调控能力、改善资金使用状况的有效手段，是涉及单位管理的各个方面、集预测与决策一体的综合性工作。准确性、真实性、合理性是部门预算编制的基本要求。部门预算的实施，是严格预算管理，增加政府工作的透明度，防止和预防腐败的重要手段，是财政改革的重要内容。一、部门预算编制具体内容（二）部门预算建立的指导思想建立公共财政的基本框架加强财政收支管理公开、公平、公正，科学规范提高透明度，有利于人大代表和公众的监督一、部门预算编制具体内容（三）部门预算流程部门预算编制的实施过程是由“两上”“两下”的编制方法决定的，即由部门预算建议上报财政部门（一上）；财政部门审核部门预算建议数后下达预算控制数（一下）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门（二上）；财政部门根据人代会批准预算草案批复部门预算（二下）。一、部门预算编制具体内容1、各部门上报预算建议数。在编制部门预算前，财政部门首先向预算单位下达预算编制通知书，预算单位接到预算编制通知书后，在规定的时间内编报预算建议计划报财政部门业务司（处、科）初审，同时上报相关基础数据和资料，完成预算编制的“一上”。2、财政部门下达预算控制数。财政部门根据上报的基础数据和资料，按照综合预算的原则，对预算内外收入实行统一管理综合安排，对部门上报的预算建议计划进行审核，提出审核意见，报经中央（省、市、县）政府审定后，向各部门下达预算控制数，完成预算编制的“一下”。3、部门上报预算草案。预算单位在接到预算控制数后，在控制限额内编制本单位的细化预算草案，并将调整后的部门预算上报中央（省、市、县）财政部门，完成部门预算编制的“二上”。4、财政部门批复部门预算。中央（省、市、县）财政部门将审核汇总的部门预算及中央（省、市、县）级预算草案报中央（省、市、县）政府和中央（省、市、县）委常委会议审批，审批通过后提交全国（省、市、县）人大会审议，经人代会批准后批复各部门预算，完成部门预算编制的“二下”。一、部门预算编制具体内容A.部门预算总流程部门编报预算建议数上报建议数财政部门审核部门预算建议数下达控制数部门编报预算数上报预算数财政部门审核上报预算数批复预算部门执行预算一、部门预算编制具体内容基层单位编报预算上报预算二级单位编制、汇总单位预算上报部门上报财政部门财政部门审核部门预算数一级部门编制、汇总部门预算B.部门编报预算的流程一、部门预算编制具体内容上报预算数据审核数据财政部门预算司（处、科）汇总审核预算数据部门编报预算财政部门预算司（处、科）汇总预算数拆分预算数上报国务院（省、市、县政府）国务院（省、市、县政府）审定中央（省市县）预算数上报全国（地方）人大全国（地方）人大批准预算财政部门批复预算部门执行预算有关业务司C.财政部门审核和上报预算的流程一、部门预算编制具体内容汇集预算司（处科）部门执行预算全国（地方）人大批准中央（省市县）预算财政部门预算司（处科）财政部门各业务司局（处科）编写批复说明送有关业务司局（处科）有关业务司局（处科）会签批复预算稿报送部（厅局）领导财政部门领导签发批复预算预算司（处科）汇编批复说明，打印批复表，司（处科）领导签字D.财政部门批复预算的流程（四）部门预算与传统预算的异同相同点：•仍然实行“二上二下”的编报办法。即由部门编制预算建议数上报财政部（“一上”）；财政部与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部（“二上”）；财政部根据人代会批准中央预算草案批复部门预算（“二下”）。•不改变有预算分配权部门的分配权限。仍由财政部和国家计委、科技部、国务院机关事务管理局等有预算分配权的部门，按经费性质审核部门预算建议数和下达预算控制数。不同点：•预算编制的时间提前。主要体现在：国务院下达编制预算的指标提前到9月初，提前大约2个月；下达预算控制数的时间改在人代会前，提前大约3个多月；财政部在《预算法》规定的时间内批复预算，比以前提前3～5个月。•一个部门一本预算。以前，各部门的预算按功能由财政部内的不同司局和有预算分配权的部门归口管理；部门内部的预算则由不同的职能司局管理；部门没有一本完整的预算。编制部门预算，要求各部门的财务司（局）一个口对财政部，将部门的所有收支编在一本预算中，预算情况一目了然，非常清楚。•编制预算的方式不同。原来编制预算的方式是由部门替下属单位按资金性质的不同进行代编。编制部门预算则要求从基层单位逐级编制、层层汇总，克服了代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。•编制预算的范围不同。原来部门编制预算时往往只考虑预算内的收支情况，而不考虑部门预算外资金和政府性基金情况。编制部门预算不仅包括预算内收支，还包括预算外收支，以及政府性基金，范围宽了。•预算批复的方式不同。原来批复预算是由财政部内各业务司及有预算分配权的部门各自独立向各部门批复，现在改由财政部预算司统一批复。•采取计算机和网络技术编报和审核部门预算（五）部门预算的编制内容部门预算是全面反映部门所有收支活动的预算。部门预算的编制内容，从资金类型看，包括一般预算和基金预算收支；从机构层次看，包括本级行政单位预算和所属事业单位预算收支；从资金管理看，包括基本支出预算和项目支出预算。从资金来源看，既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。我国实行的部门预算，不仅包括一般预算收支，还包括政府基金预算收支，这种设计与各级政府向同级人代会报送的预算草案相一致。在一般预算收支中，不仅要包括预算内收支，还要包括预算外收支；预算内收支中，不仅要包括财政部门直接安排的预算拨款及其支出，还要包括享有预算分配权的部门安排的资金。（六）部门预算的构成2010年部门预算表.xls部门预算包括收入预算和支出预算。（一）收入预算建议计划1、部门收入预算：包括一般预算收入和基金预算收入。（1）一般预算收入包括本年收入部分、行政单位上年结转和动用事业基金弥补收支差额。本年收入又包括财政拨款（或财政补助收入）、预算外资金财政专户拨款收入和其他收入。财政拨款（或财政补助收入）项目，包括行政事业费拨款和专项资金拨款。行政事业费拨款主要指机构经费和正常业务经费的拨款。部门在编制预算时，一般用以支定收的方法来申请财政拨款或财政补助。行政事业经费中又分经常性经费拨款和专项经费拨款。但在部门汇总预算时比较难以反映，而在单位预算中需详细反映。专项资金拨款主要指财政部门或政府委托主管部门收取的有专门用途的财政资金。部门在编制专项资金预算时，既有用“以支定收”的方法，也有用“以收定支”的方法。例如基本建设、企业挖潜改造资金、科技三项费用等就只能用对支出的需求来确定申请拨款数；而教育费附加、排污费等则需按照财政收入计划来确定部门预算，因为按规定这些资金的结余将继续用于指定的专项支出。（2）基金收入预算，主要指列入政府基金管理的基金项目收入部分。其编制方法与专项资金类似。部门收入预算一般预算收入基金预算收入本年收入行政单位上年结转动用事业基金弥补收支差额财政拨款（或财政补助收入）其他收入预算外资金财政专户拨款收入行政事业费拨款专项资金拨款经常性经费拨款专项经费拨款实行以支定收实行以收定支（二）支出预算建议计划部门支出预算建议计划与部门收入预算建议计划是相对称的，也有一般支出预算与基金支出预算之分。一般支出预算包括本年支出、行政单位结转下年（或事业单位收支结余）和专项资金支出组成。部门支出又分为基本支出、项目支出（包括自筹基本建设支出）、经营支出、对附属单位补助支出、解缴财政支出和上缴上级支出等。1、基本支出是部门支出的组成部分，是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度经费基本需求计划，其内容包括人员经费支出和公用支出。人员经费支出又划分为人员支出、对个人和家庭的补助支出两部分。人员支出包括在职人员的基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费和其他人员支出等。对个人和家庭的补助支出包括离休费、退休费、退职（役）费、抚恤和生活补助、医疗费、住房补贴、助学金和其他补助支出等。公用支出主要反映行政事业单位购买商品与劳务的支出。公用支出包括日常公用支出与项目支出。根据预算管理改革的要求，项目支出从行政事业支出中单独管理，因此，在基本支出中的公用支出仅指日常公用支出。它包括办公费、印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、培训费、招待费、福利费、劳务费、就业补助费、租赁费、物业管理费、维修费、专用材料费、办公设备购置费、专用设备购置费、交通工具购置费、图书资料购置费和其他公用支出等。2、项目支出预算是部门支出预算的组成部分，是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。项目按照其性质分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。有的地区的划分方式根据管理的要求，有所不同。项目支出预算与基本支出预算都使用一般预算支出目级科目。但是，项目支出预算不包括人员经费支出和日常公用支出，因此，它仅使用公用支出中的部分目级科目。例如：会议费中的专项会议费，租赁费中专项租赁费，维修费中的专项维修费，办公设备购置费，专用设备购置费，交通工具购置费，图书资料购置费，以及其他公用支出中的专项业务费、办案业务费等。部门支出预算一般支出预算基金支出预算本年支出行政单位结转下年事业单位收支结余专项资金支出部门支出基本支出项目支出（包括自筹基本建设支出）经营支出对附属单位补助支出解缴财政支出和上缴上级支出人员经费支出公用支出基本建设类项目行政事业类项目其他类项目人员支出对个人和家庭的补助支出一般公用经费经常性业务费车辆燃修费无线通讯补助费计提福利费3、经营支出预算，是根据事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的各项支出以及实行内部成本核算单位销售产品成本的年度计划进行编制的支出预算。4、对附属单位补助，是根据事业单位用非财政预算资金对附属单位的计划补助支出预算。（七）部门预算-政府采购预算参见2010年部门预算表二、部门预算管理新形势、新要求（一）2009年中央部门预算的新要求1、从编制2009年预算起，中央部门在“一上”预算时编报基本支出预算，原则上应按上年预算批复数编报。对人员变动等原因引起基本支出水平变化的，应做出详细说明并提供相关证明材料。根据《财政部关于解决医疗经费历史挂账有关政策的通知》（财预