做好对政府全口径预算决算的审查和监督

1做好对政府全口径预算决算的审查和监督财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱，要对人民有个交代，让百姓看得明明白白。党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。如何做好人大对政府全口径预算决算的审查和监督？记者采访了市人大常委会副秘书长张七滨。张七滨说，十八大报告要求人大要充分发挥权力机关的功能，通过对政府全口径预算决算的审查和监督，推动政府转变理财思路，加强对政府依法行政的监督，促进行政权在阳光下运行。人大及其常委会对预算监督是各级人大及其常委会的一项重要法定职权。我国的预算包括“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的复式预算。对政府全口径预算决算监督，意味着政府全部收支都要纳入人大的监督视野，不仅是公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。要使政府花的每一笔钱都要花得明白，都要受到人大的审查和监督，为各级人大及其常委会加强财政预算监督提出了新的更高的要求。为适应新的形势要求，人大及其常委会应积极探索和推进全口径预算决算监督的有效方式，增强监督实效，履行好法律赋予人大的监督职责，切实对人民负责，看好“钱袋子”。人大及其常委会如何看好“钱袋子”？张七滨从五个方面阐述了他的观点。一是要尽快建立和完善预算管理制度，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，横向到边（全口径），纵向到底（全过程），提高政府财政预算的完整性。政府在行政层面对所有政府收支进行全口径管理，各级人民代表大会在法律层面对同级政府所有收支进行全口径审查和监督。二是要加强人大对政府预算审查监督的深度和广度。政府要向人大常委会及时报告财政收支的重大事项，建立重大财政资金投资项目人大审议决定制度。人大除了对财政预算实施法定的审查监督，还要实现对财政预算的经常性监督。三是要进一步强化人大审查监督的力量，提高履职能力。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，人大要进一步加强对财政预算决算审查监督的力量，调整人员结构，优化知识结构，增强人大对预算决算审查监督的力度。四是要推进财政预算决算的公开。经人大批准的预算决算要向社会公开，要将完整的政府预决算信息置于公众的监督之下。扩大公众的有效参与，有利于对行政权力进行有效的监督，有利于增强预算决算的透明度和刚性约束。五是要在国家预算法修订后，尽快修订我市的预算审批监督条例，为推2进全口径预算决算的审查监督提供法律依据，保证人大及其常委会依法行使监督职权。（记者李允）十八大报告提出加强对政府全口径预决算的审查监督看紧国家“钱袋子”——十八大报告提出加强对政府全口径预决算的审查监督新华社北京１１月１２日电（新华社记者韩洁、崔清新）十八大报告在谈到推进政治体制改革时，提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。部分代表和专家指出，短短１８个字透露出中央推进全国人大代表人民全面审查和监督国家财政的重要信号，看紧国家“钱袋子”的背后是对每一位纳税人的郑重承诺。全口径审查监督是对人民的负责财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白。审查和监督财政预决算，是人大发挥监督职权的应有之义。对政府全口径预决算的审查和监督，意味着政府的全部收支都要纳入人大监管视3野，是对人民负责。“十八大报告提出支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，意味着政府的全部收支都要纳入人大监管视野，不光是公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算其他三本预算。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对记者说。高培勇说，目前我国公共财政收入已跨过十万亿元大关，加上其他三本预算总收入还要更多。“其他三本预算收入与公共财政收入相比，只有形式差异，没有本质不同，都是百姓的血汗钱，都应纳入人大监管，而且除了社保基金，另外两本预算在支出安排中还应推进统筹使用。”预算公开是民主政治的核心要素之一。不少十八大代表和专家指出，将完整的政府开支信息置于公众监督之下，有利于实现人民群众依法有序参与民主决策、民主管理和民主监督的权利，也是有效防治腐败的重要举措。中央财经大学教授刘桓说，随着我国经济社会发展，财政预算的数额日益庞大，项目更加多样，客观上增加了个别政府官员利用预算管理漏洞进行铺张浪费甚至贪污腐败的可能性，预算公开可对行政权力进行有效监督，增强预算的透明度和刚性约束。全口径审查监督是对政府理财的一场革命“十八大报告中提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是党和国家对财政资金管理的新要求，对财政工作来说是一场革命，将推动政府理财思路的转变，可以更有效地提高财政资金利用率。”十八大代表、湖南省财政厅厅长史耀斌对记者说。面对越做越大的财政“蛋糕”，近年来我国加快推进全口径预算体系建设。从２０１１年起，我国将所有政府性收入纳入预算管理，全面取消预算外资金。目前尚在修改的预算法草案也明确提出，我国的预算是一个包括“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本4预算在内的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。但分析人士指出，目前我国预算管理的完整性仍有待加强，如纳入预算管理资金还没有做到“横到边纵到底”，即使是纳入预算管理的，也未必都能按照制度办事。十八大代表、审计署审计长刘家义直言，我国目前的政府预算决算还未能覆盖所有政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理。全口径审查监督亟待多方共同推进当前国际经济深陷低迷，我国经济增速也出现放缓，今年以来财政收入增速大幅下降凸显政府收支压力。在这一背景下，进一步强化人大对政府收支的审查监督，并推进政府理财的科学化和精细化管理，显得尤为迫切。专家认为，加强全口径预决算审查监督，亟须多方共同努力。当务之急是加快推进预算法修订工作，为推进全口径预算决算的审查和监督提供法律依据，确保政府每一分钱都用在刀刃上，让公众真正享受经济社会发展的成果。“当前还需要进一步强化人大的监管力度，加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。”刘桓说。高培勇指出，审计部门应通过全口径预算决算管理，重点关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目标完成率低等新问题。“对财政部门而言，要按照精细化和科学化管理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，加大财政监督和信息公开工作力度，让百姓清楚财政的钱花在哪里，有没有效益。”史耀斌说。5对此，十八大代表、浙江省财政厅厅长钱巨炎也指出，做大财政“蛋糕”很重要，但更重要的是要把财政资金这块“蛋糕”吃好、分好和管好。“要严格按照‘公平、公正、公开’的要求，对政府的‘三公’经费加强监管，向党和人民交一份满意的账单。”关于加强人大对全口径预算决算审查监督的思考——学习党的十八大报告的体会和认识重庆市人大常委会研究室蒋元文党的十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求，其中一个就是加强预算决算的审查监督。党的十八大报告指出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的报告第一次要求人大加强对“钱袋子”的监督，并且这个要求是全方位的，不留死角的，可见其人大责任使命之重大。目前，我国的预算包括四大类，除公共预算、基金预算和国有资产经营预算外，以社会保障预算为代表的一些其他预算，还没有纳入统一管理。比如，数量较大的土地出让金、政府性基金等，均没有纳入全口径预算决算管理。所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。加强全口径预算决算的审查监督，对于贯彻落实好党的十八大精神，长期坚持科学发展观的指导思想，确保经济社会可持续发展，全面建成6小康社会，具有非常重大的意义。在此，从依法履行人大职责，做好人大工作，发挥好人大重要职能作用的角度，谈谈体会和认识，供参考。第一，要坚持国家一切权力属于人民。财权是公民的重要权力之一。议会起源于税收。“不出代议士不纳税”，未经议会同意，国王不得征税，这样的理念在西方国家由来已久。未经人大（代议机关）同意，不得征税，这样的理念，在中国还没有真正树立起来，国家一切权力属于人民还有较大差距。中国的传统习惯是政府决定征税，征些什么税、征多少，往往都是政府说了算，老百姓交“皇粮国税”天经地义。这是有待探讨的。现代社会是民主法治社会。征税直接关系经济社会发展、关系民生福祉，不和老百姓商量，不经代议机关--人大同意，政府直接决定，既有悖民主精神，又容易导致政府权力的滥用。同时，也与宪法和法律的精神相悖。因此，我们要重视发挥人大在平衡国家财政收支中的“守门”、“把关”作用。一方面，要增强政府尤其是财政、税务机关的法治意识，在国家税收上坚持严格按法律程序办，税率、税种等一定要按经人大批准同意的规定执行，人大通过的，就是法，不得以政策代替法律，不得随意变通人大决定，更不得以言代法，想当然，想增加税收，就增加税收，想减免税收，就减免税收。同时，未经人大同意，政府财政部门也不得随意增加或减少支出，或者变更财政资金的用途，挪作他用。另一方面，要通过多种形式和措施，加强经济民主的宣传教育，逐步增强公民的依法纳税意识，该公民缴纳的税收，必须足额缴纳入库。未经人大审议决定的事项，公民有权拒绝交税，并有权提起诉讼。人大通过的有关税收方面的决定，公民必须坚决执行。通过自律和监督，促进财政税收更加公开、透明，更加民主、科学，更加符合人民群众的根本利益，更加适应国家和地方发展的需要。第二，要建立财政预决算报告提交人大审议前实行双重审计的制度。对政府提交的财政预决算报告，先行审计，严格把关，是提高人大预决算监督质量、增强监督的针对性实效性的重要途径和措施。因为现行的人大预算监督机构人员少，尤其是专业人员严重不足，同时，也不可能、也没时间和精力对政府提交的预决算报告进行审计式检查，只能借助外力。这是客观实际，也是现实情况。为了增强审计的客观公正，建议建7立双重审计制度。一方面请政府审计机构，组织力量对财政预决算进行审计，提供审计意见，作为人大审查批准的重要依据。另一方面，聘请社会审计机构，对预决算进行审计，查找问题，提出改进工作的意见和建议。因为代议机关的财政监督，实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对国家生活具有重要影响，在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、财政决算的过程中，审计监督具有重要作用。世界上很多国家的议会设置有审计机构，专司对政府财政收支活动的审计监督，但我国目前实行的审计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部审计监督性质，这种审计受政府的制约和影响比较大，具有诸多弊端。双重审计，不失为现行体制下的现实选择。这样，既可克服在现行体制、机构隶属关系下，政府审计机关自己审自己的弊端和不足，又有利于发挥社会审计机构的作用，互相监督制约，提高审计质量，为人大依法决策、民主决策，提供客观科学的依据。第三，要适时监督政府的财政收入和支出。西方议会对财政收入和支出是管得非常死的，他们宁愿政府关门，也不会轻易让步。相反，我们的财政收支则比较随意、宽松，长官意志主导的工作思路比较突出，人大通过的决定还没有成为真正意义上的“法案”、“铁案”，政府想加大投资，就加印钞票；想上项目，就通过多种平台借钱搞建设；有了钱，就盲目对外投资、买债券，至于有无风险、有无必要、投资损益，等等情况，纳税人则一无所知；税收任务完不成，税务机关就提前收、加起收，如，2008年，全国就有62个县级国税局违规向169户企业提前征税或多征税款23.4亿元（见国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》）。