公共预算与管理(第一章讲义)

课前准备编制个人预算要求:1、时期:一学年2、分类列出各项收入、支出3、各项收入、支出来源、用途内容作说名《政府预算与管理》课程参考教材《国家预算管理》，王金秀陈志勇编著，中国人民大学出版社，2007年11月版参考文献1、《国家预算》，包丽苹等编著，东北财经大学出版社，2004年6月版。2、《政府预算与管理》，陈工编著，清华大学出版社，2004年9月版。3、《国家预算》，麦履康、韩壁主编，中国财政经济出版社，1988年2月版。4、《现代政府理财学》梁尚敏/等,中国财政经济出版社,1998年8月。5、《国家预算》，刘虹主编，中山大学出版社，1998年9月版。6、期刊：《经济研究》，《财政研究》，《中国财政》，《预算会计与管理》等。7、法规：《中华人民共和国预算法（1994年）》。《中华人民共和国预算法实施条例（1995年）》。第一章政府预算概述学习目的和要求：了解政府预算起源与发展，掌握政府预算及相关概念，理解政府预算为了改革方向。主要内容：政府预算起源与发展，政府预算及相关概念，政府预算改革方向。重点：政府预算及相关概念，政府预算改革。难点：政府预算改革。关于本课程名称的一些说明先后有以下不同叫法:国家预算（NationalBudget）国家预算管理(NationalBudget&Administration)政府预算（GovernmentBudget）政府理财学(GovernmentFinance)or(Government'sFiscalPolicy)公共预算（PublicBudget）政府预算与管理(GovernmentBudget&Administration)第一节政府预算制度的起源与发展一、早期的政府预算活动我国大约出现在西周，西方大约在古罗马时代。主要是对政府财政收支的粗略估计或记账，并末形成系统规范化的政府预算制度。原因：(1)王室个人财产、生活开支与国家财政未严格区分。(2)自然经济条件下，商品货币关系不发达，货币计量不完善。(3)国家行政制度尚未系统完善，政府财政收支无一定程序和手续，更没有审批、监督机关。二、现代政府预算的产生与形成过程（一）英国政府预算产生与形成英语“预算”为budget，最初涵义是政府收付钱款的“公共钱包”。后演变为政府提交立法机构审批的财政收支计划。现代政府预算制最初产生于英国：以1215年《大宪章》的签署为标志。其形成过程是以代表新兴资产阶级和民众的议会与代表统治者的封建君主争夺政府财政收支控制权的斗争过程，并最终以议会获胜而形成，世界各国这种争夺战仍在进行，并将长期存在下去。直接税及军事支出的控制。1215年英国《大宪章》的签署，议会控制了兵役税、封建协助税和军事支出。以法律形式正式肯定议会对国王课税权的限制，确认了“非赞同毋纳税”原则。1640年资产阶级革命后，间接税及民用支出的控制，并建立拨款制度。1688年“光荣革命”之后，确立王室年俸制度，将财政收支控制权进一步扩展到君主的“非议会收入”（相当于非税收入）、“非议会支出”和政府债务。英国资产阶级议会进一步规定王室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆。建立王室年傣制度，使得君主收入必须经过议会批准才能取得,是议会控制财政权的重大进展，意味着整个君主收支被置于议会控制之下。1688年后，议会完全控制了政府借款权，形成政府借款必须经过议会批准的制度。1689年通过了《权利法案》，重申不经议会批准王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收人和使用预算支出都必须经过议会批准，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督的办法。1782年的《民用基本法案》，是拨款制度的转折点。法案将王室年俸划分为8个大类，政府须向议会提交详细民用预算，是政府预算制度的一个重大进展。民用支出改为按照军事支出的方式，以议会审批的拨款来满足。同时，议会为了控制王室年俸，逐步将君主的个人支出和政府的行政支出相区分，并将后者逐渐转移到“供应服务”项目，以后又转移到“统一基金”上去。从1830年开始，议会将君主私人支出与民用行政支出完全区分开来了，议会君主支出款项，改终身授权为年度授权。王室年傣被限制在王室家庭和宫廷的花费上。1831年，所有的民用支出预算都从王室年俸中剔除，并进行了再分类。到了1837年，旧的王室年俸制度实质上已被废除。政府预算制度的建立。19世纪初，确立按年编制政府预算，同时规定设立国库审计部和审计官对议会负责，监督政府按指定用途使用经费。受托责任和审计制度，最终确保了议会对整个财政的根本控制权，导致了现代政府预算制度和“政府预算”这一特殊的财政范畴逐步形成，是政府预算制度最直接的体现和最关键的内容之一。“受托责任”（accountability）一词，狭义的是指行政当局向议会，或对议会的调查提交关于公共支出的说明与解释，广义的则是指行政当局就公共支出对议会的负责。英国的预算制度，从公元13世纪开始，经过几百年的时间，到18世纪，才发展成为典型的资本主义政府预算。（二）美国联邦预算制度的产生美国联邦预算制度建立于1921年。1789年美联邦成立财政部，但到1800年才规定财政部要向国会报告其财政收支汇总情况。1865年南北战争后，国会成立了拨款委员会，专门主管财政收支。1908一1909年，政府开支急剧上升，联邦财政连年赤字。1910年总统责成研究建立联邦预算制度。1921年国会通过《预算和会计法令》，成立国家预算局，同时授权总统向国会提交联邦预算。1939年创建总统办公室，把预算局从财政部转到白宫总统办公室，形成财政部管收入，预算局管支出的格局。（三）我国政府预算制度的产生我国政府预算最早产生于清朝末年（光绪三十四年），表现为清政府颁布的《清理财政章程》。1896年康有为在其倡导的戊戌变法中，提出编制国家预算。1898年光绪皇帝下诏变法，经济方面的主要内容是“改革财政，编制国家预算”。1908年清政府颁布我国第一部预算条例——《清理财政章程》。1910年起由清理财政局主持编制政府预算工作，开创我国历史上第一次系统性的政府预算编制工作。三、现代政府预算产生的原因资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。财政活动的货币化，是财政预算产生的必要条件。起源过程图直接税及军事支出的控制→间接税及民用支出的控制、建立拨款制度→所有财政收支的控制，包括政府债务，确立王室年俸制度→君主支出款项的终身授权到按年度授权，将君主私人支出与民用行政支出完全区分开来→王室年俸制度废除→19世纪初，按年编制政府预算，受托责任和审计制度确立，政府预算制度的建立→不断发展第二节政府预算概念及特征政府预算概念政府预算是政府一定时期的货币资金收支计划，是集中和分配财政资金的重要工具，是具有一定法律形式和制度保障的政府财政关系，是维护统治阶级利益和实施财政监督管理的重要手段。形式表现为，按一定标准，分门别类地填列有财政收入和支出的特定表格，即政府收支一览表。政府预算特征预测性(计划性)法定性集中性完整性（归一性）公开性年度性(循环性)预算年度是各国政府编制和执行预算所依据的法定期限。预算年度有历年制和跨年制两种形式：历年制是按公历年，如法国、德国和中国预算年度自公历1月1日起至12月31日止。跨年制是从当年某月日起至次年某月日止。跨年制大致可分为以下三种主要的形式：四月制。从当年4月1日起至次年的3月31日止，英国、加拿大和日本等国采用这一财政年度；七月制。从当年7月1日起至次年6月30日止，瑞典、澳大利亚等国用这一财政年度；十月制。从当年10月1日起至次年9月30日止，泰国、美国等国用这一财政年度。政府预算的作用政府分配资金的主要手段。政府提供公共产品、进行资源配置、实现职能的重要工具。宏观经济调控的重要杠杆。综合反映和监督经济运行状态。监督管理政府财政收支。政府预算的职能分配职能:资金筹集和运用。稳定职能：通过预算赤字、节余或平衡政策，调节总供给与总需求平衡，促进经济稳定。监督职能：对财政资金的筹集和使用进行监督。第三节政府预算的分类一、按照政府级次，政府预算分为中央预算和地方预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算。一般来说，有一级政府就有一级预算。政府预算一般由中央预算和地方预算组成。1．中央预算。中央政府的预算收支活动，在预算管理体系中居于主导地位。中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成，包括地方向中央上缴的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。2.地方预算。地方预算是地方各级政府的财政收支计划，包括省级及省级以下的预算。地方预算负有组织大部分预算收入和相当部分预算支出的重要任务，在预算管理体系中居于基础性地位。我国地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。政府预算体系是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制而确定的预算级次和预算单位按一定的方式组合成的统一整体。我国《预算法》规定我国实行一级政府一级预算，我国政府预算体系由设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。联邦制国家的政府预算通常由联邦政府预算、州政府预算和地方政府预算组成。二、按照收支管理范围政府预算分为总预算、部门预算和单位预算，部门预算是政府预算的基础，单位预算是部门预算的基础。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。总预算：是指各级政府的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级政府的总预算汇编而成，不仅包括本级政府一般财政收支和特别预算，也包括下级政府的总预算。部门预算：是各级政府的各个部门编制的，反映各个政府部门所有的收入和支出的预算。单位预算：是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。在我国根据经费领拨关系和行政隶属关系，单位预算可分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。三、按照编制形式，可分为单式预算和复式预算制1.单式预算。是指在预算年度内，将全部财政收支出通过统一的一个计划表格来反映，而不区分各项财政收支的经济性质，具有全面性和综合性的特点。单式预算简洁、清楚、全面、便于编制和审批，但只进行总额控制，不便于对不同性质的收支进行区别对待，分别管理。是传统预算编制形式。2.复式预算。是指在预算年度内，将全部财政收支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上预算的编制形式。通常把政府预算分成经常预算和资本预算。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目等经常性政务为支出对象；资本预算主要以国有资产收入、国债为收入来源，用于盈利性的经济建设支出。复式预算科学、严谨，便于政府对财政活动进行分析，有利于控制收支规模，并进行动态分析。政府预算具体收支项目图示四、按预算作用的时间，分为年度预算和中长期预算1、年度预算。指有效期为一年的政府预算。2、中长期预算。中长期预算也称中长期财政计划，一般1年以上10年以下的计划称中期计划，市场经济国家通常是编制5年的中长期计划，10年以上的计划称长期计划。五、按照编制方法，可分为增量预算和零基预算1．增量预算。增量预算是指政府预算收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。2.零基预算。零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。六、按照其法律效力，政府预算可分为正式预算、临时预算和追加预算1.正式预算。凡政府依法就各个财政年度的预算草案，经立法机关审核通过后，即成为正式预算。2.临时预算。为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以