枫桥经验视角下基层群众自治制度的完善

枫桥经验视角下基层群众自治制度的完善一、引言实现社会主义民主政治是中国共产党始终不渝的奋斗目标。党的十八大指出“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的历次全会进一步强调“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”而在党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对“健全充满活力的基层群众自治制度”作出了重大部署。xx年7月，中共中央、国务院联合印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从加强村（居）民委员会规范化建设、健全村（居）民自治机制、增强村（社区）组织动员能力、优化村（社区）服务格局等多个方面来健全基层群众自治制度。近年来，法学界对基层群众自治制度进行了较为丰富研究，但多数局限于制度本身的设计，未能与灵活多变的基层实践相结合，尤其是在“枫桥经验”提出后，少见有将“枫桥经验”与基层群众自治制度相结合的研究。从治理角度来看，随着政府、权力的变化，“如果说强调治理之下没有政府的观念过于激进，那么强调基层自治多元中心、公民参与及政府与社会合作的治理网络中的制度供给则是较为公允平和的治理之道”。基层群众自治制度是多元共治的制度保障，引入“枫桥经验”，对发挥社会组织与公民团队在基层群众自治中的重要作用、提升村民（居民）自治的规范供给有着很大的价值。二、“枫桥经验”与基层群众自治制度的契合新时代“枫桥经验”的内涵是“打造共建共治共享社会治理格局中通过鼓励多元主体的参与、合作、协商整合各方优势资源，发挥整体治理效能”这一内涵揭示出“枫桥经验”与基层群众自治制度三个方面存在强关联。（一）目标上都指向基层治理“枫桥经验”形成于上个世纪六十年代初期的xx省xx市xx镇在农村社会主义教育运动中，因取得了良好的基层治安效果，得到了毛泽东同志的批示。改革开放后，xx镇在给“四类分子”摘帽后，又提出综合治理社会治安理念。中国特色社会主义进入了新时代，“枫桥经验”得到了进一步发展。xx年，中央政法委召开纪念毛泽东同志批示学习推广枫桥经验55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会，中央政法委书记xx发表了讲话。xx年，“枫桥经验”首次被写入政府工作报告，“推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的’枫桥经验’，构建城乡社区治理新格局。”xx年，在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，“枫桥经验”成为了共建共治共享的基层治理制度的重要经验。“枫桥经验”虽在不同时代有着不同的内涵，但也始终聚焦于基层治理。换言之，经历了长时间实践考验的“枫桥经验”始终是提升基层能力治理的重要手段。与此相似的是，基层群众自治制度设立目的也始终为了实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，进而实现基层治理能力现代化。可以说，“枫桥经验”与基层群众自治制度目标高度一致，从而具有高度的同源性，基层群众自治制度可从“枫桥经验”吸取足够的治理智慧。（二）方式上都依靠群众实现自我治理“枫桥经验”自诞生以来就与群众自我治理息息相关。最初的“枫桥经验”是指“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”，即通过发动群众就地批判、监督的方式，对当地的“四类分子”进行教育、挽救和改造，巩固党在基层的执政基础。“依靠群众解决当地的社会矛盾”就成为了“枫桥经验”较为典型的做法之一。改革开放后，尤其是在综合治理社会治安理念提出之后，“枫桥经验”由最初的改进公安工作方式，维护当地治安秩序开始向“社会综合治理”转变，在组织群众预防矛盾，富裕群众减少矛盾，服务群众化解矛盾等方面探索出了保持社会和谐的新方法，形成了“‘党政动手、各负其责、依靠群众、化解矛盾、维护稳定、促进发展，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交’的社会治安综合治理的格局，其中‘群防群治’是又最为突出的特点。”依靠群众来实现对基层社会的综合管理开始成为了“枫桥经验”通行做法。新时代以来，党的十九大对社会主要矛盾作出了新的判断，“社会治理”取代了“社会管理”，“枫桥经验”因而突破了社会管理的桎梏，成为了实现自治、法治、德治的“三治结合”的社会治理重要手段，“枫桥经验”自始与“自治”密不可分。作为中国特色的根本政治制度，基层群众自治制度更是直接以“自治”作为规制对象。在这个制度之下，人民群众能够根据自己的意愿，依法决定要办什么、不办什么，先办什么、后办什么。可见，基层群众自治制度是新时代实现自治、法治和德治“三治结合”重要制度保障，保障人民群众“民事民办、民权民享”（三）功能上都为划定自治空间无论是“枫桥经验”的制度目标还是其普遍做法，其本质反映的是国家权力与公民权利在基层治理中此消彼长的关系，“枫桥经验”的成功证实了公民权利在基层治理中可以一定程度取代国家权力的干涉，甚至证明了一定范围的公民自治效果优于国家直接参与治理效果。正如xx省xx市xx镇通过基层实践形成的“矛盾不上交”“多元调解机制”“乡贤治理”的做法被证实符合基层实践并是高校的。“枫桥经验”就是一种通过将一部分属于国家权力的空间让渡给社会公民，允许社会公民在划定范围内实现自我治理的社会治理经验。虽然，各地在借鉴“枫桥经验”时，所确立的人民群众的自治范围有大又小，确定的自治领域也不尽相同，但是在社会治理上还是普遍形成了一种社会各方协同参与的结构，社会方与公民个体均有自治空间而参与到基层事务的处理。“枫桥经验”对这种公民自治空间的确定，即公民可以参与哪些治理事项、对哪些事项有决定权则是由“社会管理”转向“社会治理”关键所在。虽然与从下而上由基层实践形成的“枫桥经验”不同，基层群众自治制度是人民群众在党的领导下直接行使当家作主民主权利一种自上而下发生的法律规范，主要国家制定颁布，由国家权力来保障执行。这是通过国家制定正式法律规范，明确规定公民在哪些领域有自治权，最终划定公民自治空间的另一种途径。虽然“枫桥经验”和基层群众自治制度形式上存在着较大的差异，但是两者的功能都是为了划定自治空间，为公民参与基层事务处理保有空间。三、基层群众自治制度现实困境作为正式规范的基层群众自治制度是指人民群众在党的领导下对农村村级、城市社区公共事务和公益事业直接行使当家作主民主权利的政策、法规、程序、规范的总称，更多地是由国家制定颁布，由国家权力来保障执行，是一种自上而下发生的法律规范。然而，在实践中，我国基层群众自治制度存在着严重的不足，不仅表现在“村民自治、居民自治、社会组织自治在内的基层自治制度供给有很大的发展空间”，也体现在基层自治组织自治空间不足、自治权被压制。（一）正式规范与基层实际存在脱节基层群众自治制度经过多年的发展，已经形成了以宪法为根本原则，以《村民委员会组织法》《城市居委会组织法》为基础，以行政规制为支撑的国家正式法律规范体系。在这一法律规范体系发展过程中，特别是在法律体系的构建过程中，过于强调法律规范特别是国家法的立、改、废作为社会组织法治秩序生成的条件，造成法律规范体系的封闭与僵硬，因此严重滞后于灵活多变的基层实际，如基层群众性自治组织法人制度。xx年《民法总则》就建立了特别法人制度，第一百零一条规定了“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”，为基层群众性自治组织法人制度预留了空间，但是xx年底才修改通过的《村民委员会组织法》却回避了特别法人组织建设等问题，直到现在两法也未见有特别法人的规定。但是在基层实践上，民政部在xx年发布了全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书，此后，全国掀起了相应的改革浪潮。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》更是提到了“坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理”，基层实践遥遥领先法律规范。同时，这种正式规范与基层实践脱节就只有依靠上级政府部门颁发规范性文件进行弥补，而又形成了红头文件治理基层社会的现象：政府红头文件效力优于其他任何规范。从现实上看，虽然这些文件能够有效解决基层现实难题，但是凡事需要请示上级政府的现实做法不仅直接影响了基层自治制度的有效运行，也对基层治理的正式规范的形成造成一定的压制，还引发正式规范与政府颁布的红头文件的内容冲突而造成政府违法，甚至造成基层自治制度的“民主决策、民主管理”功能彻底丧失。（二）非正式规范质量与治理要求仍有差距一般认为，非正式规范的产生的根源在于正式规范的匮乏，非正式规范能够被正式规范所利用，弥补正式规范所不足，成为强化国家权力的一种手段。但是，当这些非正式规范质量低下甚至违反法律强行规定，或朝令夕改，意味着非正式规范对国家治理不具有正向推动作用，甚至会引发非正式规范与正式规范之间的对抗，乃至一些非正式规范就是为了对抗正式规范而产生。在这种对抗之下，人民群众将会陷入行为不可预测的桎梏之中，治理效能将大大降低。尤其是不规范甚至违法村规民约、社区公约经常在基层出现，例如《枫源村村规民约》规定：凡发生破坏村集体形象、损害村集体利益、影响村内稳定的，按《枫源村村规民约实施细则》给予相应处罚。这意味着未存在上位法授权的情况下，枫源村通过村规民约授予了村集体的一定的处罚权，这有可能涉嫌违反现行《行政处罚法》。《村民委员会组织法》第二十七条规定了“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，规定了侵犯村民自治范围的法律责任，也就是说这些非正式规范可能因违反法律强行规定而均不具有法律效力，不能够用来约束村民，但是由于司法途径维权成本高以及熟人社会的厌诉观念留存，这类侵权案件往往不了了之。此外，《村民委员会组织法》虽然明确规定了“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，但是由于该法规定了这些非正式规范只需备案即可生效，那么如何提起审查、审查范围如何、乡镇一级政府是否有足够的能力进行审查，存在一定实践难题。（三）行政权力不断挤压自治空间我国现阶段的村民委员会、居民委员会等基层自治组织的法律渊源来自于1982年的宪法修改，现行《宪法》第一百一十一条明确规定了居民委员会、村民委员会是基层群众性自治组织，就公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等工作开展群众自治。随后，《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》分别在上个世纪八十年代后期得以通过，并历经了多次修改。尤其是在党的十七大报告中，基层群众自治制度正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等一起，构成中国特色社会主义政治制度体系后，基层自治组织建设取得了一定的发展，基层多元治理开始具备一定的雏形。随着经济社会生活急剧变化，改革发展稳定任务更加艰巨，国家权力在社会生活的各个领域发挥了更为重要的作用，村民（居民）自治的集权化更为彻底，而且权力集中与结构集中同时进行，“村（居）民自治组织已不是一个社会自治单元。”一是因为我国基层群众自治组织就是在政府的推动下组建的，相关法律法规缺乏组织建设的支持措施，基层自治组织在人财物上都急剧依赖上级政府组织，形成了行政为主、自治为辅的工作格局也就不足为奇。二是因为国家也并未完全放弃对基层治理权力的垄断。基层政府通过签订行政任务责任书、指派“驻村干部”等各种行政指导将部分行政任务分解给基层群众自治组织，导致基层群众自治组织的功能发生了异化。例如《居民委员会组织法》，居委会主要任务包括：宣传法律法规和国家政策，教育居民；办理本地区居民的公共事务和公益事务；调解民间纠纷；协助政府维护治安以及协助政府做好与居民相关的各项工作；向政府反映居民的意见、要求和建议等。其中，“居委会宣传教育、办理、协助的职能均属于配合政府完成相关的事务和工作，只有纠纷调解才是居委会相对自主发挥作用、体现群众性自治的活动”。为避免基层群众自治组织彻底沦为基层政府的“附庸”，国家需作出制度安排，