国家预算改革专题

为什么要预先制定计划？预见性、统筹性、计划性、稳健性预算通常记录下：政府执政纲领及宏观政策走向收多少税？钱怎么花？借多少债？如何偿还？……自国家出现之日起，就有了财政管理活动。如果仅仅将“预算”理解为财政收支的记录，则“预算”古已有之。早在印度孔雀王朝(公元前322年一前185年)就有了比较正式的预算，规定哪些税收的多大比例用于什么开支项目。中国古籍《礼记·王制》：“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用：用地小大，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出。”早期的国家预算在财政管理上普遍存在两大问题：一是在政府内部缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常混乱、分散。税收、支出与借贷往往混杂在一起；收入往往采取分头包税的方式；支出往往采取专款专用的方式，君王无从了解国家整体的收支状况。二是对政府的财政活动缺乏外部监督，财政资金的征收与使用效率很低。只限制贪官不限制君王，无论中外，统治者大多是挥霍无度。现代预算的形成进入19世纪，由于代议制民主制度的确立，工业革命和经济、金融行业的发展，欧洲各国逐渐确立了按年度编制和批准预算的制度，由财政部门在政府内部集中控制资金的分配与使用，由议会审批政府预算并监督政府按照批准的用途使用经费。英国近代立宪政治发源地，也成为现代公共预算制度的发源地（1688年光荣革命）在历史上，“预算”一词源自于中世纪英语中的“budget”，意思是包或钱包。在英国，该词曾用于描述财政大臣用来装政府开支需求和收入来源报告的皮包，到国会为国王的开支寻求资金保障。后来演变为政府提交立法机构审批的财政收支计划。在对王权进行控制的历史进程中形成的课税批准权1628年支出批准权1665年预算收入与支出1860年统治者统治者统治者被统治者被统治者被统治者欧洲中世纪，民族国家兴起，战乱不断，国王经常为筹措军费殚精竭虑、苦恼不已。关于扩大征税问题，英王与贵族议会针锋相对，爆发内战。1215年英王约翰签署《大宪章》。宪章第十二条指出，“除非得到共议会的同意，”国王不得征收任何赋税。共议会由贵族精英组成，后来逐渐演变为国会。然而，在大宪章之后的数百年间，英国基本上一直停留于王室财政的中世纪状况，国会是一个摆设，一般不介入国王的财政事务，唯有在国王的请求下方才过问国家财政。1688年光荣革命后，英国国会不仅进一步巩固了原有的收入同意权，而且获得了对政府开支的否决权以及对已开支的支出款项的审计权，国会进而任命了各种委员会来审查它授权的资金在使用过程中是否做到了“明智、诚实和经济”。这些措施极大地加强了国会的预算监督权，也提高了它的预算监督能力。1787年，议会通过了《统一账户法》，要求废除分散的部门账户，设立一个统一账户，迈向全面预算。1845年，议会通过格莱斯顿的《公共税收与统一账户法》，此后政府每年必须定期向下议院报告财政总收入与总支出。1861年，财政大臣格莱斯顿设立了国库收支审核委员会，由下议院在每一次会期的开始任命，检查政府的财政工作，并向下议院报告检查的结果。1866年，《财政审计法》建立了独立的政府收支审计部门，不受行政首领和各部的管辖，专对下议院负责，其主要任务是检查政府的账目，并向国库收支审核委员会报告。在格莱斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐下，英国才得以在完成了向预算国家的转型。西方国家建立现代预算制度的时间各异：1.法国：1814年法国开始编制年度预算，这被视为现代预算的第一次实践(Caiden，1989)。从1817-1827年，法国颁布了一系列旨在对税收和支出进行集中管理的法令，但其后的预算改革经常被政治动荡打断。18世纪后期，法国也开始在政府内部将收支权力集中到当时建立起来的财政部，由它在政府内部进行集中的管理，其集中型的国库管理模式对现代预算制度产生了很大影响(Premchand,1999)。2.比利时：1830年比利时模仿法国模式建立了现代预算制度，但不是很成功，它的预算体系很长时间都没有整合在一起，例如议会经常要在一年中不停地审批预算。3.荷兰：1848年后荷兰建立了有利于议会控制支出的集中型财政体制。4.其他的欧洲国家：在19世纪后期和20世纪初建立起现代预算制度，比如意大利(1860)、瑞典(1876)、挪威(1905)、丹麦(1915)。5.美国：现代预算制度建立比较晚，直到20世纪20年代才建立起现代预算制度(Webber&Wildavsky,1986:327)，其标志是1921年国会通过的《预算与会计法》。现代预算制度在财政史上的划时代意义：◦现代预算制度在国家汲取和支出财政资源的方式发生了根本性的转变。因此，预算专家凯顿(Caiden,1989)将中世纪后期一直到19世纪以前的财政史称为“前预算时代”，而将现代预算制度成型的19世纪视为“预算时代”的开始。1.政府的基本财政收支计划，研究规模、结构和绩效，提高资源配置效率的技术问题（财政学视角）2.政府治理的财政基础，各种政策管理、资源管理和项目管理，都离不开政府预算（行政学视角）3.政府实现其施政目标的工具，体现国家对公民的政治责任；不同利益集团争夺结果的集中体现；一国民主政治的制度安排，强调优化政治过程。（政治学视角）瓦尔达沃夫斯基，“如果说政治是‘谁从政府那里得到了政府能给的东西’,那么,这个答案就被记录在预算中。”预算过程中做出的资源配置实际上反映了政治权力的分配。马骏，“预算民主就是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的。”王绍光，“一个没有预算的政府是不透明的政府，一个不透明的政府不可能是民主的政府。”财务行政的核心内容财政学与行政性、政治学的交叉财政学（注重财政的经济属性）末尾的一小部分美国第76任财政部长杰克-卢是一位预算专家。在上世纪90年代，杰克-卢出任美国时任总统克林顿的预算主管。在2010年至2012年初，在奥巴马政府担任过同样的职位。“公共预算是政治学和公共行政学中非常重要的一个研究领域。然而,在中国,公共预算一直是经济学家（主要是财政学家研究的领域）。中国政治学和公共行政学在公共预算领域的“自我放弃”不仅给自身的学科发展带来了一些问题,而且也制约了公共预算研究的发展。所以,本文呼吁中国政治学和公共行政学重视公共预算研究,尤其是关于中国公共预算的研究。”——马骏《公共预算研究：中国政治学和公共行政学函待加强的研究领域》，《政治学研究》，2005（2）(1)年度性原则预算每年都必须重新制定一次并只能覆盖某一个特定的时期。重点是预算的非连续性，即不得有长期拨款和永久性拨款。确保政府首脑和财政部门能够定期审查和监督政府各个部门的收支及相应的活动安排，立法机构能够定期审查和监督政府。政府所有的支出——有时也包括收入——必须获得立法机构的批准。因此，只有那些通过预算程序拨付的资金才能够合法地支出。许多国家甚至把这一要求直接写入宪法，明确规定“非经议会授权不得进行任何开支”。所以，这一原则有时也被称为“拨款原则”。全部政府收支必须纳入预算，受预算过程束。换言之，在政府预算之外不允许政府及其各个部门有任何收支。与此相联系的是“排他性原则”，即只有服务于“公共目的”的活动才能放进预算，绝不能为任何属于“私人目的”的活动提供财政资金。所有的政府收入和支出应该遵循同一决策规则，用同—种方式管理，不能有任何支出享受特殊待遇。预算的各部分应该恰当地联系起来，预算决策必须互相比较，互相竞争，公平考虑所有的预算需求。各种支出都应该尽量从“一般性财政收入”中安排。与此相联系的是“收入的非专用性原则”，即不能通过制定某种政策或法律的方式，将某种收入变成某项支出的专项基金。在正常情况下，财政收入和支出必须平衡，即使在不可避免地出现赤字和盈余的情形下，也要做到财政收支在数量上的大致平衡。这特别强调控制赤字，要求支出能超过收入；如果没有盈余，至少必须保持平衡；当国家不得不利用负债的方式来为必要的开支筹措资金时，必须设立并保持相应的偿债基金。预算经立法机构批准后，即成为具有法律效力的文件，执行机关必须照此执行，非经法定程序，不得改变。这要求拨款只能用于预算中规定的支山项目，非经一定程序批堆，部门不得自行改变资金的用途，不得将预算拨款从某个科日、项目(或部门)转移到另一个科目、项目(或部门)。预算中规定的资金数额是支出的上限，不得超支，不得拖欠，也不得浪费。政府部门的收支活动与预算执行必须受到审计的监督。早期审计的重点是政府各个部门的收支行为是否与通过的预算相一致，是否遵守政府的各种规章制度，例如采购制度、会计制度。20世纪80年代以来，审计的重点开始转向绩效审计。政府预算的制定过程是透明的、受公众监督的。政府预算作为公开性的法律文件，其内容必须真实、详细和准确，以便于公民及其代表能理解和审查。同时，政府预算的执行、审计以及决算也须向公众全面公开。从20世纪70牛代开始，无论是发达国家，还是发展中国家，财政实践都出现了一些偏离这些经典预算原则的做法，包括赤字财政政策、福利国家建设引起的“权利性支出”的增长以及日益增加的预算外活动等等。然而，这些财政活动给各国的支出控制带来许多问题，因此20世纪80年代开始，各国都开始重新建立总额控制制度，严格财经纪律，控制并减少预算外活动，减少支出、赤字和债务。我国预算经历了三个时期计划经济时期资源配置由中央计划决定，预算只不过是计划的反映。计划委员会是真正意义上的“核心预算机构”。计划是跨部门的，预算没有必要按照部门进行编制。预算主要是功能预算，将支出按照经济性质进行分类。过渡时期改革的重点是收入，包括重建税收体系、债务体系、国家与国有企业间的财政分配关系、中央与地方收入分配关系未进行预算改革1999年至今预算改革1.政府内部预算分配权碎片化，缺乏行政控制原计划委员会集中的资金分配权逐渐被各部门肢解，预算外财政膨胀，预算分配权呈现出“碎片化”格局，不能完整反映财政活动的全貌。具体表现：（1）现金余额分散：各部门在商业银行缺少单一账户（2）付款分散：采购活动分散，自行直接支付（3）财政交易监管和会计控制分散：行政单位会计、事业单位会计、总预算会计（4）国有资产管理薄弱“财政资金一旦通过拨款的形式离开财政部门，财政部门就无法获得发生在行政单位和事业单位内部的财政交易信息，不能对发生在支出周期各个阶段的财政交易进行会计记录和集中监管。”“过渡期中国预算存在着非常严重的机会主义行为，包括财政腐败、违规、低效、浪费和缺乏透明度。”（王雍君，2003）1982年《宪法》：全国人大有权审查、批准国家预算和预算执行情况的报告。1994年《预算法》进一步明确了人大的预算分配和监督职能。政府预算体制没有改革，预算分类形式粗放、预算编制不细、庞大的预算外收入和支出无法在预算中得以反映，预算人大监督功能很难发挥作用。1.目标：建立控制取向的现代公共预算体系◦内部行政控制，实现预算的完整性◦外部政治控制，履行公共责任2.主要内容：部门预算：单一账户、收支分类、收支两条线、取消预算外资金国库集中收付政府采购预算管理的程序一个相对完整的预算管理运行过程，完整的预算管理链条，构成环节：1.预算编制2.预算审批3.预算执行4.预算决算与审计以1999年部门预算改革之后的制度为基础预算管理的标准周期开始于上年3月，结束于次年6月，共28个月。以2014年预算年度为例预算编制阶段：去年3-12月预算执行阶段：今年1-12月预算决算阶段：明年1-6月建立在预算年度的基础上动态和滚动发展的在每个预算年度内，不同预算管理标准周期并存（1）预算编制基本原则合法性；真实性；完整性；科学性；稳妥性；重点性；透明性；绩效性（2）预算编制形式单式预算将年度内政府的全部财政收支反映在一个计划表格中；优点是有利于反映预算的整体性，比较适用收支