以县城为载体加速城乡融合发展学稳步实施乡村振兴战略的思考

以县城为载体加速城乡融合发展学稳步实施乡村振兴战略的思考党的二十大报告提出，全面推进乡村振兴。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。习近平总书记指出：“现代化离不开农业农村现代化，要把巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴衔接好，使农村的生活奔向现代化，越走越有奔头。”传统的粮食和农业生产大市，以xx省xx市为例，如何在“十四五”期间乃至今后更长一个时期，准确把握新时代经济社会发展新趋势和乡村演变发展新特征，探索出一条富有地域特色、具有可持续发展的乡村振兴之路，是需要深入思考的一项重大战略课题。一、“三农”工作进入“瓶颈”期，制约乡村振兴的诸多矛盾问题逐步浮现近年来，xx市持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题彻底消除，经济社会发展明显加快。但是，随着乡村振兴的深入推进，“三农”短板也愈来愈凸显，“三农”工作进入转型升级瓶颈期。（一）“一方水土”富不了“一方人”，青壮年农民进城务工已成为普遍趋势，在农田里耕作的大多为老人和妇女，第一产业急需转型升级。xx现有万亩耕地，但实际人均耕地面积不足亩，不到全国人均耕地面积亩的三分之二。自1980年实施土地承包经营制度以来，绝大多数县、区对土地承包权没有进行过调整，许多家庭一家四五口人仅有两个人的承包地，属于农村户口但没有土地承包经营权的现象十分普遍。据调查了解，随着农药、化肥等农资价格的增长和农业机械化的大量普及，目前种粮一年两季的净收入不计劳动力成本也只有600—700元。从对虞城县、柘城县和梁园区六个乡镇的调研情况看，由于从事农业种植投入和收益比较低、且辛劳程度较高，各地均不同程度出现了80、90年代青年不会种地、60、70年代青年不愿种地的现象，18—55岁农民进城务工率达90%以上，目前在农田里耕作的大多为65岁以上的老人。（二）对“三权分置”制度理解有偏差，大多数农民把土地承包权等同于土地所有权，土地流转阻力大，规模化经营发展缓慢。x年12月《中华人民共和国农村土地承包法》进行了第二次修正，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。实行“三权分置”本意是适应农业农村改革发展的客观要求，加速土地经营权的流转，促进现代农业发展。但广大农民受传统观念制约，土地“私有化”观念进一步强化。在高标准粮田改造过程中，有的农民为了一己私利，井不让在自己地里打，路不让在自己地头修，排水沟不让在地边上挖。x年秋季，xx市连降暴雨，由于缺乏排水设施，造成许多乡镇即将成熟的庄稼被雨水浸泡，农民损失惨重。还有的农民认为“土地是祖祖辈辈留下来的”，宁可抛荒、种树等，也不愿流转，或者在流转时漫天要价，使土地流转工作困难重重。x年，xx市曾创新提出了“小块并大块、多块并一块”的互换并地流转新模式，但从调研的六个乡镇看，90%以上的行政村由于各种阻力并没有完成，一户家庭少的有五六块、多的达八九块耕地的现象十分普遍，一块耕地小的仅有两三分、大的有五六分，规模化种植根本无法开展，使扛稳粮食安全重任成为一句“叫得响、落实难”的口号。（三）长期以来的乡村无序演变，使大多数村庄建设杂乱无章，人居环境整治“先天”不足，美丽乡村建设任重道远。长期以来，xx市乡村建设长期无规可依，任由村庄自然无序演变，加之部分农民“小农思想”严重、卫生意识差，在建房时考虑“小家”多、考虑“大家”少，致使乡村建设乱象频出。有的为了扩大自家宅基地面积，把院墙往外扩建，导致街道狭窄弯曲，不少村庄车辆出入都成了难题；有的为了自家院落雨天不存积水，从耕地取土垫高宅基地，把污水直接排放到村里的街道上，致使村内垃圾乱堆、蚊蝇乱飞；有的为了出入方便，想方设法在出入村庄的道路两侧批地建房，“省道、县道、乡道统统变成街道，菜摊、饭摊、货摊纷纷占道摆摊”。xx市现有行政村4583个，但绝大多数村庄有新房无新村、千村一面无特色，目前入选国家和省传统村落名录的村庄仅有21个。（四）宅基地管理制度不完善，“空巢村”“空心村”大量存在，基础设施建设投入大、效益低，公共服务资源存在浪费现象。随着大量进城务工人员在城镇落户，以及越来越多的人员在出入村庄的道路两侧批地建房，“空巢村”“空心村”问题大量涌现。据对xx市梁园区谢集镇张步口村、虞城县古王集乡左窑村调查了解看，这两个村长年无人居住的宅基地均在30%以上。从虞城县提供的数据看，该县宅基地闲置率达%。农村人口虽然在逐步流失，但脱贫攻坚工作仍然要求我们必须实现公共服务设施的全覆盖，环境保护、义务教育、公共卫生、交通设施等都不能缺项，由此带来的后果就是公共服务资源得不到充分的利用。从农村义务教育情况看，各地普遍呈现“村空、乡弱、城挤”的现象。一方面，投入大量资金建设乡村学校。而另一方面，农村近50%的适龄儿童到县城或乡镇借读，造成农村在校生人数急剧减少。柘城县某乡镇有一个农村小学学生数量仅8人，还有一个因生源不足干脆改成了幼儿园。（五）特色农业受政策制约发展空间有限，乡镇工业项目受用地指标限制落地难，乡村现有企业规模小、产能低，市场竞争力不强。xx市粮食生产功能区面积为830万亩，近年来，不断推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化发展，形成了宁陵酥梨、柘城三樱椒、夏邑食用菌和西瓜、虞城苹果和惠楼山药、民权葡萄和河蟹、睢县芦笋、永城富硒小麦、梁园区草莓、睢阳区郭村土豆等一大批名优特农产品，但扛稳粮食安全的重任不允许xx市无限制地发展特色农业。同时，乡镇工业化项目发展也困难重重，土地整治出来的农村集体经营性建设用地基本上用于保障市重点项目，用于乡镇产业发展的指标较少。各县的扶贫车间发展也不均衡，部分扶贫车间在经历早期政策支持及舆论宣传热度下的“昙花一现”后，后期经营存在诸多困难。由于生产的产品市场竞争力不强，目前有的乡镇20%以上的扶贫车间处于停产状态。二、科学把握乡村演变发展新特征，把加速推进城镇化进程作为乡村振兴的有效途径关于乡村建设，习近平总书记强调“农村人口向城镇集中是大趋势，村庄格局会继续演变分化。有的村庄会聚集更多的人口和产业，有的会逐渐衰落。”促进乡村振兴，必须要科学把握乡村演变发展规律，加速推进城镇化进程，跳出“农业”解决农业问题，跳出“三农”解决“三农”问题。（一）从经济社会发展看，城镇化是必然。城镇化是人口连续向城镇集聚的过程，是世界各国在实现工业化、现代化进程中必定经历的历史阶段。目前世界城镇化水平已超过50%，世界发达国家城镇化水平均在80%以上，英国为%，美国为%，日本高达%。x年末，我国城镇化率为%，xx省为%，而xx市仅为%，距全国、全省平均水平还有较大差距，城镇化还有较大提升空间。从西方发达国家的成功经验看，没有哪一个国家是靠第一产业发展的。从国内情况看，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的倍，且城乡之间的基础设施和公共服务仍有明显差距，这些客观现实持续吸引着农业转移人口进城安家创业。（二）从农业产业发展看，城镇化是要求。乡村产业升级是适应市场化需要、实现更好发展的必然选择。随着乡村振兴的深入推进，以家庭为经营单位的“小、散、弱”的小农经济终将被规模化、机械化经营所代替。与此同时，产业的规模化、机械化也导致用工数量减少，使得更多的农村劳动力从繁重的农田耕作中解放出来。如何安置解放出来的农村劳动力考验着地方党委、政府推进乡村振兴的智慧，这就需要切实推动城乡融合发展体制机制和政策体系落地见效，坚持走“亦工亦农、亦城亦乡”的中国特色新型城镇化道路，让农民可以在工农之间自主选择、自由转换，在城乡之间双向流动、进退有据。（三）从提高经济收入看，城镇化是捷径。从对xx市产业集聚区近100名工人月收入的问卷调查情况看，月收入在2000—3000元的占%，3000—4000元的占%，5000元以上的占18%。从这个数字我们不难看出，农民打工收入远远高于农民从事农业种植的收入，外出打工是支撑xx市农村居民人均可支配收入保持连年增长的主要因素。xx市农民人均耕地仅亩，还达不到国家的平均水平。现实也要求我们加速推进新型城镇化进程，通过减少农民数量、提高农民人均占有资源量，这也是增加农民收入的一条有效途径。（四）从农村婚俗习惯看，城镇化是趋势。近年来，随着经济社会的发展，年轻一代的农民对生活环境的要求越来越高，在就学难、就医难、就业难等很多现实问题面前，许多传统的婚俗已经发生了很大变化，其中最为明显的就是彩礼方式的转变。“男方要在县城或市区里面有套房”，这样的说法几乎是女方求偶的一个基本条件。越来越多的进城务工农民在城市安家落户、越来越多的适龄青年在城市购置婚房。从调研情况看，去年登记申请结婚的农村户口新婚夫妇中，在县城或市区买房的比例高达55%以上。农村生活条件的改善依然挡不住农村青年进城的匆匆脚步，推动“有着农村户口的城里人”市民化必然是时代发展大趋势。三、加速推进以县城为重要载体的城镇化建设，稳步推进城乡融合促进乡村振兴xx年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出“增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑”。文件的出台，为xx市加速推进城镇化进程、促进乡村振兴工作指明了方向。（一）着眼乡村演变趋势和特征，把县区产业园区作为农村人口转移的重要载体布局，“以城带乡”提高城镇化率。在问卷调查时，进城务工人员购房意向选择在户籍所在县城或目前打工产业园区附近的比例占%，选择在户籍所在乡镇的仅占%。从这个数据我们可以看出，农村人口逐步向城市转移、乡村逐渐没落是社会发展的必然。城乡总体布局规划的编制必须着眼这一趋势，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划、综合研判、科学编制。规划要突出以下几个方面：一是要把县区产业园区周边作为农村转移人口的重要承载区布局。近几年，xx市以建设新兴工业城市为目标，把制造业高质量发展作为主攻方向，统筹推进传统产业改造提升和战略新兴产业布局培育，已形成食品加工、装备制造、纺织服装及制鞋3个千亿级和制冷、超硬材料、医药健康等10个百亿级产业集群。把县城产业园区周边作为农村转移人口的重要承载区布局，既可使进城农民就近就业，也可使进城农民提高生活品质。二是要把集聚提升类村庄作为村庄布局规划的重要内容考虑。从目前农村人口向城镇转移的趋势研判，10年以后，农村居民在城镇安家落户的人口数量至少占目前农业人口数量的45%以上。针对这一发展趋势和xx市特色保护类村庄少、杂乱无章村庄多的现状，在编制县域村庄布局规划时，要引导农民向交通比较便利、基础设施和公共服务设施相对完善的村庄逐步集中。集中有限的财力，重点抓好集聚类村庄基础设施建设，着力培育和建设一批特色鲜明、村容整洁、环境优美、基础完善、生活殷实、乡风文明的“美丽乡村”。三是要把严格落实规划作为促进人口转移的重要举措来抓。国家“十四五”规划纲要明确指出：严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。因此在乡村振兴工作中，要克服急功近利的思想，顺应广大农民的意愿，尊重村庄演变的自然规律，稳妥推进美丽乡村建设。坚持因地制宜、分类指导、适度超前的原则，采取一村一策的方式编制实用性村庄建设规划，制定完善相应的政策措施，不折不扣地抓好村庄布局规划和村庄建设规划落实。非规划区域内的宅基地除危房进行必要的维修外一律不得翻盖新房，新建住房必须按新的宅基地标准、按新的村庄建设规划异地审批迁建。通过规划一步到位、建设分步实施的方法，促使农村人口逐步向城镇转移或向新规划村庄聚集。（二）着眼破解城市建设用地保障难题，成立专业机构盘活农村存量土地资源，“以乡补城”推进城镇化进程。随着经济社会的发展，我国进入了工业化、城市化的快车道，在实施工业化、城市化的过程中，首先遇到的就是建设用地保障问题。据统计，xx市目前存量建设用地仅51782亩，而每年需新增建设用地达26000多亩。近年来，各级党委、政府虽然通过整治农村闲置土地资源解决了新增建设用地的增减挂钩问题，但由于机制不健全、政策