第14章政府预算

第14章政府预算1马克思：“每一个人都知道，预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表，它是以上一年度的财政经验即平衡表为依据”。毛泽东：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”邓小平：“财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。”胡锦涛：“财税工作是党的事业和政府工作的重要组成部分，预算里面体现了党和政府的政策和宏观调控意图，数字里面包含了政治，包含了各级政府之间的关系，部门之间的关系，地区之间的关系，民族之间的关系。”本章提要一、概述二、政府预算分类三、政府预算周期四、我国部门预算编制改革五、预算外资金、非税收入和收支两条线管理6一、概述（一）什么是政府预算（二）政府预算的级次和组成（三）政府预算的原则7（一)什么是政府预算指一定时期内政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即政府的财政收支计划。包括对所需资源和可用资源的预计，通常还需要与过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需要。8从形式上看，它是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格。从实际经济内容看，政府预算的编制是政府对财政收支计划的计划安排，政府预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，政府决算则是政府预算执行的总结。政府预算是政府的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。9（二）政府预算的级次和组成（三）政府预算的原则计划性完整性公开性：向社会公布，受国民监督法治性统一性：统一的科目、统计口径、计算程序年度性：时间界定1年12广州市首次公开财政预算2009年10月23日，在广州市财政局网站看到了“2009年广州市本级部门预算”，114个部门预算均供免费下载，这是广州市首次在网上公开年度“账本”。广州市财政局局长张杰明表示，以后部门预算获得人大通过后，都将在网上公开。公开“三公”经费2011年5月4日召开的国务院常务会议研究部署了进一步推进我国财政预算公开工作，明确了细化公开内容、推进预决算公开以及公开“三公”经费一系列力度空前的举措，引起社会广泛关注。13（三）政府预算的原则计划性完整性公开性：向社会公布，受国民监督法治性统一性：统一的科目、统计口径、计算程序年度性：时间界定1年14《预算法》的修正《预算法》作为财政法的核心，对于深化改革、约束政府行为、防止腐败源头、促进经济发展方式转变，都具有重大的战略性意义。预算法修正进程一波三折：自1994年现行预算法通过后，即于1997年启动修改程序，但因涉及多个部委和地方之间的诸多利益纷争，不得不与2010年上升到国务院层面予以牵头，迄今已历时14年之久。2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议讨论并原则通过《预算法修正案（草案）》，并公布了《预算法》修改的原则，涉及中国财政体制若干重要问题。15扭转地方政府“预算软约束”金融危机爆发后，各级政府因财政环节的“预算软约束”惯性，以及GDP至上的政绩考量，造成了天文数字的地方债务。国家审计署统计，地方债务总额近11万亿元，但此数据仅含省、市、县三级政府的“明帐”，如果算上“暗帐”以及乡村两级的债务，则总额可能在20万亿元左右。通过牵住“预算软约束”的牛鼻子，抑制各级政府的盲目投资冲动和超额支出陋习，不仅会大幅减少可能产生的巨额地方债务负担，更会大幅提高各级政府的行政效率。16（三）政府预算的原则计划性完整性公开性：向社会公布，受国民监督法治性统一性：统一的科目、统计口径、计算程序年度性：时间界定1年17二、政府预算分类按政府级次划分中央预算:中央履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位地方预算：经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的通称，包括省级及省级以下的预算。18国家总预算中央政府预算地方总预算预算收入预算支出由中央各部门预算组成中央本级收入地方上解收入中央本级支出对地方税收返还和补助支出由各省、自治区、直辖市总预算组成本级政府预算汇总下级总预算（地方政府预算）本级各部门预算预算收入预算支出地方本级收入中央税收返还和补助地方本级支出上解中央支出按收支管理范围划分：总预算、部门预算和单位预算按编制形式划分：单式预算和复式预算20政府预算的形式预算形式定义优点缺点单式预算指在预算年度内，将政府的全部财政收支计划统一编入单一的总预算计划表格来反映，而不区分各项或各种财政收支经济性质的一种预算组织形式符合预算的完整性原则没有将全部财政收支按经济性质分列和分别汇集平衡，不利于宏观经济调控和对预算进行经济分析复式预算指在预算年度内，将全部财政收支按照经济性质或其他标准分别编制两个或两个以上的预算，并使每个预算收入和预算支出之间具有相对稳定关系的一种预算组织形式对财政收支结构和经济建设状况反映明确，有利于政府职能规范化和实行宏观决策与管理不完全符合预算的完整性原则收入支出预算科目预算数预算科目预算数一、税收收入二、…三、…收入合计……上年结余收入一、一般公共服务二、…三、…支出合计……年终滚存结余收入总计支出总计单式预算表（简表）复式预算:各国复式预算编制通常将国家预算编制成经常预算与资本预算两部分。经常预算主要反映政府日常行政支出与作为收入主要来源的税收收入等项目资本预算则编列政府投资支出，债务收入及经常预算转入的结余或赤字24复式预算表（简表）经常性预算收入支出经常性收入合计经常性支出合计经常性预算结余建设性预算收入支出经常性预算结余建设性收入合计建设性支出合计建设性预算收支差额收入总计支出总计我国政府预算的形式三个阶段:Œ1991年前理论和实际均为单式预算Œ1992年—1997年中央和省级试编复式预算省以下地方编制单式预算Œ1998年后各级政府采用复式预算按预算作用的时间:年度预算和中长期预算按法律效力划分：正式预算、临时预算和追加预算按编制方法划分：增量预算和零基预算增量预算是指政府预算收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。27三、政府预算周期（一）政府预算的编制（二）政府预算的审查批准（三）政府预算的执行（四)政府决算28(一）政府预算的编制预算草案编制财政部主持（英国、日本和中国等）政府特设的专门预算机构主持，财政部只负责收入预算的编制（美国、法国等）概算核定由总统核定，如美国由内阁核定，如英、法由委员会核定，如瑞士29预算编制时间美国：财政年度开始前的18个月就开始中国：一般在财政年度开始前的一个季度开始预算编制的一般程序政府最高行政机关决定预算编制的方针政策各部门、各单位具体负责编制预算财政部门的汇总和审核30（二）政府预算的审查批准预算审批机构：立法机关立法机关修改预算的法定权力的模式权力无约束权力受约束平衡预算的权力预算的审查批准设立专门委员会为相关委员会预留充足的时间独立的专家队伍必要的管理信息权力相互制衡31（三）政府预算的执行政府预算执行的任务收入执行支出执行预算平衡预算管理政府预算的执行机构组织领导机构：国务院及地方各级政府负责和管理机构：各级财政部门其他职能机构，如政策性银行和各经济部门32财政支持汶川地震灾后恢复重建情况灾后恢复重建关系到灾区群众的切身利益和受灾地区的长远发展。2009年，按照党中央、国务院的统一部署，财政部门积极促进灾后恢复重建工作有力有序有效开展。一是完善各项扶持政策措施。延长税收优惠政策和对口援助政策的执行期限，对灾区农村信用社免征五年所得税，对符合条件的外国贷款项目因灾损失给予减免等。支持建立农村贫困住房贷款银行担保基金。二是加快拨付灾后恢复重建基金。2009年灾后恢复重建基金支出1318.25亿元，并根据灾后恢复重建需要，提前预拨2010年200亿元灾后恢复重建基金。截至2009年底，中央财政已累计拨付2215.98亿元灾后恢复重建基金，占总规模3000亿元的74%。三是加大一般性转移支付和专项转移支付向受灾地区倾斜力度。中央财政支出综合财力补助，保障重灾县、乡政府运转和社会事业支出。支出专项资金，支持做好因灾失地农民安置工作、受灾地区社会保障等。同时，结合扩大内需，中央财政在安排基本建设投资等资金时，对受灾地区给予适当倾斜。四是加强资金、物资监督管理。及时出台和完善相关管理制度，会同中纪委、发展改革委、监察部、审计署等部门开展专项检查，确保各项资金、物资使用规范有效。通过实施上述政策措施，灾后恢复重建总体进展顺利，截至2009年底，已完成投资6545亿元，占规划总投资的65.5%。332009年中央财政地震灾后恢复重建基金收支表34（三）政府预算的执行政府预算执行的任务收入执行支出执行预算平衡预算管理政府预算的执行机构组织领导机构：国务院及地方各级政府负责和管理机构：各级财政部门其他职能机构，如政策性银行和各经济部门35预算执行中的调整：全局调整和局部调整全局调整：国家对原定国民经济和社会发展计划作较大调整时，政府预算也需要相应的调整，涉及面广，工作量大。局部调整：（1）动用预备费（2）预算追加、追减（3）经费流用：不突破原定预算支出总额的前提下（4）预算划转36（四）政府决算政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是预算执行效果的总结决算按国家的政权结构和行政区域划分一级政权建立一级预算37四、我国部门预算编制改革（一）什么是部门预算（二）部门预算改革的必要性（三）部门预算的编制流程38（一）什么是部门预算部门预算是由政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。39部门预算的内容从编制范围看，涵盖部门或单位所有收入和支出从支出角度看，包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。从细化程度看，既细化到具体预算单位和项目，又细化到按预算科目划分的各支出功能。从合法性看，需经法定程序2013年财政部部门预算4041部门预算与传统预算的区别传统的功能预算部门预算分类基础按支出功能分类预算按部门或单位分解涵盖范围仅限于预算内资金收支涵盖预算部门的全部收支管理重点侧重于财政收入、支出结构分析，强调预算的计划性，有利于宏观调控侧重于反映部门的全部收支情况，实现预算向微观管理层次的延伸管理方式一个部门不同功能的经费在财政和各部门均分别由不同的机构管理一个部门不同功能的经费在财政和部门均由同一机构管理编制方式自上而下自下而上细化分类按功能细化以部门为基础，再按功能细化分解42（二）部门预算改革的必要性有利于实现政府预算管理的统一性有利于保证政府预算的完整性有利于统一预算编制标准，采取科学的预算分类方法，细化预算编制有利于提高预算编制的科学性传统预算：“基数法”部门预算：“因素法”4344（三）部门预算的编制流程1．2．3．4．部门编报预算建议数上报建议数财政部审核部门预算建议数下达控制数部门编报预算数上报预算数财政部审核上报预算数批复预算部门执行预算五、预算外资金、非税收入和收支两条线管理（一）预算外资金（二）非税收入（三）收支两条线管理45（一）预算外资金概念指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，按照国家法律、法规和有法律效力的规章制度，收取、提取和安排使用的各种财政资金。特征法定性专用性分散性与繁杂性46（二）非税收入概念：政府除税收以外的其他所有收入来源行政事业性收费政府性基金国家机关按照规定向下级、所属单位集中的收入，具有行政管理职能的行业管理机构向所属企业提取的管理费；国家机关、事业单位的国有资产、城市基础设施、国有