第7章政府预算监督与法制化

第七章预算监督与法制化建设第一节财政透明、预算公开一、财政透明度财政透明度的定义是由Kopits和Craig（1998）给出的：向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度的含义进行详细说明。国际货币基金组织(IMF)财政事务部的根据这一定义制定了《财政透明度手册(修订版)》，为发展中国家和转轨国家提供一个财政透明度的最低标准及实施要求。财政透明的重要工作就是预算公开。上财2010年的透明度调查，中国省级财政透明度指标中的1个态度指标满分50分，113个项目指标每项满分10分，两部分合计1180分。按照各省财政透明度满分1180计算，满分条件下的省级财政透明度得分率应为100％。而现在实际情况是，中国省级财政透明度平均得分仅为258.16分，得分率仅为21.88％。如果用得分率来衡量财政信息公开程度的话，21.88％的得分率意味着中国省级政府在所有应该公开的财政透明度项目中，仅仅公开了约21.88％的财政信息。调查显示，中国省级财政信息公开程度非常低，向公众公开的财政信息非常有限。这说明，中国省级财政透明度整体状况不容乐观。二、提高财政透明度的依据1、理论依据----委托代理理论政府有义务保护全体成员财产安全并提供公共产品。社会公众有权利对其主要活动进行监督。2、现实依据（1）建设社会主义民主政治的需要（2）保障公民知情权和监督权的需要(3)进一步转换政府职能的需要三、我国政府透明度存在的问题1、政府和公众观念上的差异造成财政信息供求双方缺乏互动。“政府处于权威地位，大众服从这种权威”另外我国缺乏“官员升迁和政绩考核机制”，政府对于公众利益是漠视的，而公众的民主意识也很淡薄2、政府多以涉密拒绝公开财政信息《政府信息公开条例》是国务院常委会通过的。《保密法》是第七届人大三次会议通过的。现行的《保密法》对于政府信息哪些需要保护由政府部门来决定。3、政府信息公开的范围问题公众委托政府管理资金包括三类：提供公共产品所使用资金、保障性资金、经营性国有资产资金。预算报告比较简单、没有公布预算收支编制的依据、债务指标不完整、完整性不高。例如：2010年国土部公布的部门预算只包括两张表格“收支预算总表”、“财政支出拨款支出预算表”。4、政府信息公开时间问题我国预算年度和人大会会期不一致，再加上进行要进行批复。所以导致一方面我国预算很长一段时间没有预算指导；另一方面频繁调整预算。而且我国人大代表获得预决算报告的时间也很短5、信息公布的法制问题没有建立综合的政府信息公开制度。（四）进一步推进我国政府财政透明度的建议1．财政信息的供求双方转变观念，实现良性的互动2．加强财政透明度法制方面的建设和完善，推进依法理财（1）修改保密法（2）完善与财政透明度相关法律的建设3．积极推进财政制度创新（1）引入绩效预算的编制方法（2）对准财政活动进行公开听证4．构建共同治理结构第二节预算监督概述预算监督的意义和任务预算监督的内容我国预算监督体系预算监督的地位与特点一、预算监督的意义和任务预算监督是对预算资金的筹集和供应等业务活动进行考核、监察和督促，是预算管理工作的重要组成部分。预算监督与政府预算紧密相连，贯穿于预算编制、执行、调整以及决算的整个过程。编制预算的国家都同时进行预算监督。在不同预算管理体制下，预算监督的方式和侧重点也不尽相同。预算监督的主要任务实现预算决策的民主化和科学化，避免和及时纠正预算决策的重大失误。及时监测、反馈和预警财政收支的总量、结构和效益，为财政宏观调控提供决策参数。及时反映财政预算法规、制度和政策在执行中的情况和偏差，为预算法规制度的制定、调整和改革提供现实基础。维护财政预算法规、制度和政策的权威性和严肃性，保证党和国家方针、政策的顺利贯彻执行。促使预算管理部门及其人员提高工作效率，保证廉正清明。保证国家预算收支任务的完成，合理使用和节约预算资金，避免和制止浪费。贯彻经济核算，促进资金使用单位提高经济效益和社会效益。预算监督的对象包括所有与预算收支相关的单位、部门和个人。预算监督的内容随预算监督的对象不同而不同。对于收入机关和企事业单位，对于支出预算单位和基本建设单位等的监督内容是有所区别和各有侧重的。预算监督的主要内容可概括为六个方面二、预算监督的内容监督国家预算的编制和执行是否符合国家方针、政策。监督的关键是预算编制的科学性、合理性和良好效益。监督和检查所属财政部门和预算单位，执行各项经济事业计划和预算收支任务的完成情况，检查其进度和效果。监督预算收入及时、足额地上缴，帮助收入机关通过组织收入工作，促进企业加强经济核算，挖掘潜力，增产增收，增加财政积累，完成和超额完成预算收入计划。通过预算支出计划的编报和拨款、报账工作，监督企业、事业单位和机关团体贯彻厉行节约的方针，合理使用预算资金，发挥资金的最大经济效益。监督和查处违反财经法规和财政制度的行为，保证预算资金的安全和财政政策的贯彻执行。通过预算监督和检查，做好信息反馈工作，了解情况，总结经验，改进工作，不断提高管理水平。1．各级人民代表大会及其常务委员会2．各级政府财政和审计部门（1）各级政府财政部门的预算监督权（2）各级政府审计部门的预算监督权3．各政党、社会组织与团体（1）各政党的预算监督权（2）社会组织的预算监督权（3）社会团体的预算监督权4．其他主体（1）社会中介机构（2）公民（3）社会舆论（一）按照监督主体来进行划分三、我国预算监督方式公共财政框架下，我国的政府预算监督体系是指由国家机关、社会组织和公民依法对各种预算活动进行监督的有机整体。（一）根据预算监督的主体不同，可以分为国家监督和社会监督两大类。国家监督包括国家权力机关、司法机关和行政机关的监督。这类监督是依照一定的法律程序，以国家的名义进行的，具有国家强制性和法的效力，是预算监督体系的核心。社会监督是指各政党、各社会组织和公民以多种形式、多种手段和多种途径广泛地、积极主动地参与预算实施的一种监督。监督的主体广泛、方式灵活、没有严格的程序规定，是人民群众当家作主、参与国家事务管理的重要手段。国家监督各级人民代表大会及其常委会是实施预算监督的最权威的主体。监督权力主要体现在对预算的编制、执行、调整及决算的监督上。财政部门的预算监督权各级政府审计部门的预算监督权社会监督各政党的监督共产党的监督和民主党派的监督社会组织的监督社会组织指人民政协、社会团体和社会中介机构等社会舆论的监督如广播、电视、报刊等新闻媒体的监督，影响最广，时效最快。人民群众的监督三、我国预算监督方式（二）按照监督过程与预算资金的运营过程的关系1．事前监督事前监督是指在各级政府预算和单位预算成立之前，对预算编制、审核和批准的过程进行的检查监督，包括对预算法规、预算政策、预算制度制定过程所进行的监督。（1）监督预算计划的安排是否合理。（2）监督预算安排是否合法。三、我国预算监督方式（二）按照监督过程与预算资金的运营过程的关系2．事中监督事中监督是指对预算法规、政策和制度及各级政府和预算单位执行预算情况的监督。（1）监督预算收入和支出执行情况。（2）审查各级政府及预算单位的“财政收支月报”和其他会计报表，对发现的问题进行调查研究并反映上报，提出建议和处理意见。（3）帮助和监督各缴纳单位转换经营机制，建立健全现代企业制度。三、我国预算监督方式（二）按照监督过程与预算资金的运营过程的关系3．事后监督事后监督是指在政府预算和单位预算、财务收支计划的收支事项发生后对执行结果进行的监督。（1）监督贯彻执行政策和法规情况。（2）监督预算收支执行结果。（3）监督相关财务手续和资料是否完整。三、我国预算监督方式（三）按照监督是否针对专项预算资金进行1．日常监督2．专项监督（社会保障、政府基本建设投资等重大预算资金、会计工作信息的质量）三、我国预算监督方式（四）按照监督层次及程度1．直接监督：以预算及与预算有直接关系的资金运营是否合法直接监督包括对预算资金运行过程的监督和对与预算活动有直接关系的资金的监督，它的目的主要是维护财经秩序即实现预算资金的合规运行。2．间接监督：除了监督是否合法还要监督是否合理间接监督包括两个方面的监督，即对市场运行状况和宏观决策的监督。间接监督的目的是为了实现政府对资源的有效配置，即实现预算资金的合理运行。四、预算监督的地位与特点预算监督是财政监督的方式之一，在整个财政监督体系中处于主导地位。预算监督与税务监督、国有资产管理监督、财务会计监督等共同构成财政监督体系。预算监督与其他监督涉及范围和侧重点各不相同，但在业务上互相联系甚至有交叉。预算监督具有广泛性、连续性和强制性的特点。五、政府预算监督的法律依据1．《宪法》2．《预算法》及《预算法实施条例》3．《会计法》及其他专业财经法律法规4．《民法》、《刑法》及其他行政法规或条例六、加强政府预算监督的意义1．保证国家预算收支任务的顺利实现2．促进预算管理规范化3．减少和遏制违反财经纪律现象4．促进企业事业单位加强经济核算5．促进社会经济持续稳定协调发展6．促进公共财政框架的建立和市场经济的深化改革第二节政府预算监督的内容和方法第一部分立法机关对预算的监督一、人大监督的民主发展历程1、《共同纲领》明确规定，“建立国家预算决算制度，……逐步平衡财政收支，……国家的税收政策，……实行合理负担”。我国的全国人大预算监督制度，是随着新中国的第一部宪法的制定而确立的。2、1954年，第一部宪法第62条规定，全国人民代表大会行使“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权，正式确立了全国人大预算监督制度。3、1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》第一章总则的第1条明确规定:“为了强化预算的分配和监督职能、健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。根据宪法.制定本法。”二、监督环节和内容预算编制的监督1、审查财政政策及其效果(预算编制指导思想、方针等的审查；是否符合本地区实际情况等)2、审查预算收入的合法性和合理性包括预算收入安排是否与本行政区经济、社会发展计划相适应；预算收入安排是否积极可行特别是税收与非税收入之间比例；收入结转问题3、审查预算支出的合法性和合理性包括支出总额安排是否与收入总额相适应；支出各项目是否合适；预备费安排是否合理4、其他项目包括上下级解拨款关系、是否有可调入资金、各项措施的合理性预算调整和变更的监督主要是对一般可变性因素进行严格控制，对政府提出的预算调整和变更要求认真审查，通过监督预算起到督促政府行为和规范政府事权的意义。对决算的监督监督内容包括：人大批准通过的决议是否执行；财政部门是否按照人大批准的预算及时向部门和单位拨付资金；资金的投向、结构是否合理，使用中有无截留、转移、挪用和损失浪费等问题；是否执行了预算法中有关规定，是否坚持了预算原则等。监督的重点是收入、支出、平衡三方面。三、人大政府预算监督工作中存在的问题（一）预算编制不合理，使得人大预算编制监督权难以落到实处1、预算编制机构设置不合理，致使人大预算编制监督对象模糊政府负责预算编制，却仅仅依赖财政部门进行具体预算收支的编制2、预算编制内容不够细化，人大对预算编制的监督难以发挥实质作用在当前社会中，我国的地方政府的预算并未能进行细致的分类。一般只是将其划分为某个大类。由于没有进行细分，所以对政府资金的使用明细都不够清晰在人大的财政会议中，很少谈到财政收支的具体使用。从会议和多数的报告中只是知晓一个比较笼统的数字。而多数的人大代表对资金是如何使用的，资金的支出情况，分别用于