第十三章预算管理体制2

第十三章国家预算和预算管理体制第三节预算管理体制概述第四节中国分税制改革第三节预算管理体制概述一、预算管理体制及内容（一）预算管理体制的概念预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间财政关系的基本制度。预算管理体制税收管理体制投资管理体制国有事业单位财务体制国有企业财务管理体制财政管理体制（二）预算管理体制的内容1、确定预算管理主体和级次一般是一级政权即构成一级预算管理主体。2、预算收支划分的原则和方法预算收支划分的原则财权与事权一致的原则原则责、权、利相结合的原则充分发挥两个积极性原则预算收支划分的方法总额分成收入分类分成收支大包干分税制方法3、预算管理权限的划分（1）全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的职责权限；（2）全国人民代表大会常务委员会及地方各级人民代表大会常务委员会的职责权限；（3）国务院及地方各级人民政府的职责权限；（4）财政部及地方各级财政部门的职责权限。4、预算调节制度和方法中央与地方政府之间存在着纵向不平衡，各级政府的财政收支存在着横向的不平衡，需要通过转移支付制度进行调节。预算调节的方法主要是补助金。预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权与分权的关系问题。预算管理体制的分类是依据各级预算主体的独立自主程度，核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。(二)预算管理体制的分类1、统收统支体制（1950年、1951~1952年、1968~1970年）2、“统一领导、分级管理”体制（1953~1979年）3、地方财政包干体制（1980~1993年）4、分税分级预算管理体制（西方国家普遍实行、我国1994年开始实行）计划经济体制下的财政体制的特点有：（A）财政收入占国民收入的比重较高，大体占1/3左右。（B）中央财政收入占全国财政收入的比重较高，大体1/2~3/4左右。（C）国家财政集中程度较高。3、地方财政包干体制（1）“划分收支、分级包干”的财政体制形式（1980~1884年）（A）按照经济管理体制规定的行政隶属关系，明确划分中央财政与地方财政之间的收支范围。中央财政的固定收入：中央企业收入、关税和中央其他收入；中央财政支出：中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防战备费、对外援助、中央级的事业费和行政管理费等。地方财政固定收入：地方所属企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他地方收入；地方财政支出：地方的基本建设、地方企业的流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济及地方行政管理费等。固定比例分成收入：经国务院批准，上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入。80%归中央财政，20%归地方财政。调剂收入：工商税作为中央和地方的调剂收入。（B）确定地方财政收支的包干基数。凡是地方收入大于支出的地区：按比例上交，工商税全部归中央。支出大于收入的地区：从工商税中按比例留给地方，作为调剂收入；工商税全部留给地方，收入仍然小于支出的地区：不足部分由中央给予定额补助。（C）分成比例或补助数额确定后，原则上5年不变，地方多收可以多安排支出。（D）特殊的体制形式：广东和福建：实行“划分收支，定额上缴（补助），5年不变”的财政体制；京津沪：实行“总额分成，一年一变”的财政体制；少数民族地区：在“分灶吃饭”体制的基础上，有更多的特殊照顾。（E）特点：a、由过去全国“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。地方的财政收支平衡也由过去的中央一家平衡，改为各地自求平衡。b、各项财政支出，不再由中央归口下达，均由“块块”统筹安排，调剂余缺。c、包干比例和补助数额由一年一定改为一定五年不变。(2)“划分税种、核定收支、分级包干”的体制形式（1985~1987年）（A）按第二步利改税以后的税种划分中央与地方的财政收入，按隶属关系划分中央与地方的财政支出。根据地方的收支基数，确定地方收入的分成比例和上解补助数额，一定5年不变。（C）该体制的问题：收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高，个别地区甚至出现收入下降的情况。地区比例地区比例地区比例地区比例上海76.45天津60.54江苏60北京50.54辽宁48.92浙江45山东41河北31安徽19.9河南19湖南11哈尔滨35沈阳25大连25重庆23.3武汉13.9（B）实际上实行的是总额分成。(3)改进预算体制（1988~1993年）1988~1990年对包干办法进行了改进，对收入上缴较多的地区实行财政包干、一定3年不变的做法。全国对37个地区实行了6种包干办法：（A）收入递增包干。共10个地区。地区比例地区比例地区比例地区比例浙江6.5宁波5.3江苏5河南5哈尔滨5河北4.5北京4沈阳4重庆4辽宁（不含沈阳、大连）3.5（B）上解额递增包干。广东9%、湖南7%。（C）总额分成加增长分成。大连、青岛、武汉。（D）总额分成。天津、山西、安徽。（E）定额上解。上海、山东、黑龙江。（F）定额补助。内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西、贵州、青海、云南、吉林、陕西、甘肃、四川、福建、江西、海南。地方财政包干体制的弊端：（A）财力分散。中央财政收入占全国收入的比重、中央财政支出占全国支出的比重下降，财力向地方分散。项目198019841985198719881993中央财政收入占全国收入24.540.538.433.532.922.0中央财政支出占全国支出54.352.539.737.433.928.3单位：%（B）加剧了当时的经济过热现象。实行地方财政包干体制，各地收入多了，都热衷于利润大、见效快的加工工业的投资，形成了“多收——多留——多投”的运行机制。（C）重复建设严重，地区产业结构趋同，地区相互封锁，盲目竞争。（D）地区间贫富差距拉大。（E）各地区的包干方法多种多样，缺乏规范性。4、分税分级预算管理体制二、分税分级预算管理体制（一）分税分级预算管理体制的要点分税分级预算管理体制是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制。它的主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。1、一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。2、在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责范围。在此基础上划分支出职责范围。3、收入划分实行分税制。大宗收入的税种归中央，地方税种主要是收入弹性小的销售税和财产税。分设中央税局和地方税局，分税、分管与分征相结合。4、预算调节制度。纵向调节的典型做法是补助金制度，中央从各地征收国税，同时对每个地方给予补助。横向调节是由“富州”直接向“穷州”转移支付，实行地区间的互助式调节，不再通过中央预算。5、相对稳定。各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的。（二）分税分级预算管理体制的基本理论依据1、经济标准：社会公共需要和公共物品的层次性（1）财政支出方面（A）受益范围（B）效率原则全国性公共需要：凡本国公民或居民都可以无差别地享用它带来的利益。适于由中央提供。地方性公共需要：其受益范围局限于本地区以内，适于由地方提供。受益范围效益的外溢性或受益的空间性：公共设施的效益扩展到辖区以外的地区或在一定的空间范围内可以达到效益的最大化。成本效益分析：受益地区最熟悉本地区的情况，掌握充分的信息，也最关心本地区公共服务和公共工程的质量和成本。效率原则税种的层次性：各税种的税源覆盖范围和各税种调节功能的大小不同。税源普及全国、流动性大、调节功能大的税种，应归中央税税源比较固定、税基较为狭窄的税种划为地方税（2）财政收入方面税源范围将税源广阔、流动性强的税种划为中央税，有利于控制税源防止税收流失。将调节功能大的税种划为中央税，有利于调节收入分配不公和稳定经济。将税源比较固定、仅限于某一地区的税种划为地方税，有利于因地制宜、加强征管。效率原则联邦制国家则重于分权单一制国家则重于集权2、政治标准：集权与分权的关系（1）各国的政治体制市场经济体制的国家则重于分权（2）各国的经济体制计划经济体制的国家则重于集权自由竞争时期，政府干预程度低，则重分权（3）政府对经济的干预程度垄断时期，强调政府干经济，则重集权第四节中国分税制改革一、分税制改革的指导思想1、正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。2、合理调节地区间的财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过转移支付制度，扶持经济不发达地区和老工业基地的改造。3、坚持“统一分配与分级管理相结合”的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从本国实际出发。二、分税制改革的主要内容（一）中央与地方事权和支出划分1、中央事权：国家安全、外交、中央国家运转经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出、中央直接管理的事业发展支出。2、地方事权：本地区政权机关运转所需支出、本地区经济、事业发展所需支出。（二）中央与地方的收入划分1、将维护国家权益，实施宏观调控所必须的税种划为中央税，作为中央固定收入：关税；海关代征的消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行的金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入；中央企业上缴的利润；外贸企业出口退税。2、将同经济发展直接相关的主要税种划为中央和地方共享税：增值税地方分享25%；海洋石油资源税作为中央税，其余作为地方固定收入；证券交易税地方分享50%。证券交易印花税:1997年5月，地方分享比例20%，1998年6月降为12%，2000年降为9%，2001年为6%，2002年为3%。金融保险业营业税:1997年作为中央与地方共享税，地方征收5%、中央征收3%。2000~2002年金融保险业营业税每年降低1个百分点。企业所得税:2002年1月1日起将企业所得税（除铁路运输、国家邮政、中国工行、农行、建行、中行、开发行、农发行、进出口行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外）和个人所得税实行中央和地方按比例分享。其中，2002年中央和地方按5：5的比例分享，2003年按6：4的比例分享。3、将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入：地方企业所得税、个人所得税、营业税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、印花税、契税、固定资产投资方向调节税、农牧业税、农业特产税、屠宰税、遗产税和赠与税、地方企业上缴的利润、国有土地有偿使用收入等。（三）中央财政对地方财政的税收返还数额的确定1993年中央净上划的收入（消费税+增值税的75%―中央下划部分），全部返还地方。1994年以后，税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国（后改为本地区）增值税和消费税的平均增长的1：0.3系数确定。如果1994年后中央净上划收入达不到1994年基数，则相应扣除税收返还数额。年份200120022004200520062007数额(亿元)6000700010379114741349118112占中央财政支出%56.757.561.3中央向地方的税收返还和补助支出中央的转移支付税收返还专项拨款其他40%左右35%左右25%基础设施建设工资发放社会保障610亿元400亿元（四）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理原体制中实行递增上解的、定额补助的继续实行；实行总额分成和实行分税制试点，暂按递增上解办法。地方1993年承担的20%出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目抵消后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理。原中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。2001200520012005中央本级收入858216536中央本级支出57688756地方上解收入591714补助地方支出600211474中央总收入917317250中央总支出1177020249北京市40.3北京市159.8上海市122.3上海市227.7辽宁省59.0辽宁省336.4山东省26.3山东省209.1甘肃省0.96甘