预算法讲座

1•“预算是庶政之母”就是说，先有财政，才有政府施政。•美国国内收入局有句名言：“如果你能够追踪金钱的流动，就会找到真相。”3数字中有政策，决定数字就是决定政策。——邓小平1954年1月全国财政厅局长会议没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责任的政府。——克利夫兰美国第22任和第24任总统一、预算是什么？•是指政府的一个财务计划。在一定时期内，由负责的管理者（政府）准备并提交给一个代表机构（人大），计划在实施前必须经过该机构的同意和授权。二、预算的基本问题•科伊（美）1940年提出一个预算问题：“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动A而非活动B”。•这是一个资源配置效率问题三、预算的基本要素和过程•希克（美）认为预算有三个基本要素：申请资源、配置资源和资源保护。•预算过程可以看成一个申请资源和配置资源的过程，它规定了如何、什么时候、谁来申请资源和配置资源。7•基本内容：立法原则，预算管理权限的划分，预算收支范围的划分，预算的编制与审查、预算执行与调整、决算、预算监督•核心：强化预算的法律效力，使预算收支成为法令性的刚性指标；规范预算程序，明确预算管理职权四、我国预算法框架8•一级政府一级预算：中央、省、市、县、乡五级•国家预算由中央预算和地方预算组成•地方预算不准列赤字•经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。•分税制四、我国预算法框架——立法原则9•政府•编制权、决定权、执行权、监督权、撤销权•报告权和备案权（实际上是一种义务）•人大•审批权：预算草案审批、预算执行情况报告审批、预算调整方案审批、年终决算审批•监督权：法律监督，监督预算法的实施；工作监督，监督政府的财政工作。•撤销权和决策权也是人大的权力，主要是撤销不适当决定、命令和决议。四、我国预算法框架——预算管理权限划分投入产出结果项目新绩效预算绩效预算传统预算规划项目预算投入产出结果项目新绩效预算绩效预算传统预算规划项目预算五、预算管理的基本模式及其演变五、预算管理的基本模式及其演变1、传统预算：注重投入的科学性，即资源配置的有效性2、绩效预算：从关注投入到更加关注产出，即关注做了多少事，分析投入——产出的关系3、规划-项目-预算：把年度项目的设置与中长期计划、战略规划相结合4、新绩效预算：从关注产出到关注效果，即关注到底是否实现、在多大程度上实现了预期政策目标，更注重产出——效果分析12一、我国预算发展阶段•计划经济时期（1949-1978）•资源配置由国家计划决定，政府预算只是计划的影子，计划委员会才是实质意义上的“核心预算机构”。从维护财经纪律和支出控制的角度来看，这种计划主导的资源配置体制有一定的优势13一、我国预算发展阶段•过渡时期（1979-1999）背景：1978年以来，经济体制、财政体制发生多次变化，但政府预算制度改革长期滞后。该时期财政收入严重短缺，中央与地方政府关注点在于利益分配的博弈，支出管理问题没有提上议事日程•由于预算改革的滞后，这一时期没有建立一种有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空，预算分配权呈现出“碎片化”的格局。虽然这一时期的预算格式继续沿用计划时期的功能预算，但是预算已经不再是一个有效的财政约束工具，也不能反应政府财政活动的全貌。•预算过程在政府内部缺乏行政控制，在外部又缺乏人大的政治约束。14一、我国预算发展阶段•逐步完善市场经济体制阶段（2000-）•部门预算改革实践•绩效预算试点•预算公开与民主参与15国家预算、政府预算、部门预算•国家预算体现国家-集体-个人的关系突出预算对国家事务的保障功能1949-1995年•政府预算体现国家-政府-公民的关系突出预算对政府行为的约束功能《预算法》颁布实施以后•部门预算体现政府-公共部门-公民的关系突出公共部门的预算责任，强调公共资金使用——公共服务供给的权利、义务，即契约、合同关系部门预算改革以后部门预算改革新动向：国家鼓励七领域向社会购买服务•9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度•财政部有关负责人表示，开展政府向社会力量购买服务，进一步提供更多更好的服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，是推动政府职能转变、推进政事、政社分开的必然要求。政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式，是现代国家行政管理理念和模式的创新，是我国建设服务型政府的必然要求。17123二、什么是部门预算？概念：一个部门一本预算部门预算就是以政府部门为单位进行编制，经财政部门审核后报人民代表大会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。实现预算管理的统一性；保证政府预算的完整性；统一预算编制标准；提高预算编制的科学性19我国政府预算中央总预算地方总预算部门单位预算是总预算的基础总预算是部门单位预算的总和部门预算的功能•反映公共收支状况和政府的活动范围与规模•控制公共支出规模与方向•规范政府各部门及部门间财政关系21部门预算改革2000年以来的改革情况：年,4个部门试点；2001年,试编基本支出和项目支出预算，试点扩大到26个部门；2002年,实行综合预算；2003年,增加118个事业单位按基本支出和项目支出编制部门预算；2004年,部门预算编报扩大到34个部门;2005年，扩大实物费用定额试点;2006年，做好政府收支分类改革试点工作，加强财政结余资金管理;2007年，全面实施政府收支分类改革，加强资产管理，推动绩效考评工作的开展部门预算的基本框架23一、高校预算编制中的主要问题•预算编制时间短•预算编制内容粗•预算编制技术、方法落后•预算编制理念没有转变2425政策要求：“两上两下”预算过程财政部门政府常务会议党委常务会议人大财经委员会人民代表大会支出部门7891046561231026部门预算的编制程序及各阶段的主要任务基本程序——“两上两下”准备阶段一上一下二上二下1、一上定员定额试点部门：不报送本部门的基本支出预算，由财政部门根据部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出非定员定额试点部门：报送部门的全部预算需求2、一下定员定额试点部门：财政部按照基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，下达基本支出控制数和项目支出预算控制数非定员定额试点部门：财政部门根据部门的全部预算需求，结合财力可能，分配下达基本支出预算控制数和项目支出预算3、二上各部门根据财政部门下达的基本支出控制数，根据国家有关政策、制度规定的开支标准，在目级科目间自主编制本部门的基本支出预算；根据财政部门下达的项目支出控制数按项目编制预算4、二下各级人大批准预算草案后，财政部门在规定的时间内批复、下达各部门的部门预算27公共预算三类支出编制方法和优先性排序支出类型基本支出专项支出人员支出公用支出预算方法定员定额定员定额和渐进预算零基预算和渐进预算优先性排序一二三28专项预算编制——项目库的建立、管理统一规划分级管理合理排序滚动管理统一设计统一规划统一制定统一开发主管部门财政部门按照轻重缓急•延续项目•未安排预算项目•当年新增项目高校预算编制实际情况•10月报基础数据库•11月报预算内专项数据库•12月中下旬报部门预算•次年3月左右启动校内预算编制程序•4-5月下达校内预算29高校预算编制实际情况•由于预算编制时间短，部门预算编制内容粗放。基本上是根据上一年度收支的统计数据填报，而不是根据下一年度的工作方案及其经费需求填报。•预算编制方法主要是增量预算法（也称渐进预算法），即在上一年度收支的基础上做微调。•校内预算普遍存在“先要钱，再想事”的思想，预算申请时只有一个想法，没有详细的可行性方案。学校审批时也只考虑此事该不该做，并未深入考虑怎么做。30三、部门预算执行中的主要问题•部门预算和校内预算两张皮•预算、决算两张皮•校内预算调整频繁•预算执行进度缓慢，结转、结余多•公务卡推广难度大，现金使用量大•国库集中支付过程中财政资金（零余额额度）和自有资金经常出现季节性不均衡，难以完全对应使用•年中追加专项多，主管部门政策要求多，对学校预算执行冲击大，难以及时调整和适应四、部门预算监督和考评开展的工作活动投入的人财物投入持久效应影响有形产品或服务产出项目产出所引起的行为变化效果绩效目标的编报和审核绩效评价处支出处室预算部门和单位预算处上报目标目标不通过目标通过上报预算目标退回预算目标预算通过批复预算目标高校预算监督和考评中的主要问题•监督体系不健全，力量薄弱•预算信息不公开•预算的民众参与度低•预算考评散、乱•预算考评结果与预算投入未挂钩3435一、精细化预算36•编制时间充裕：从6月开始，至少六个月，必须在校内充分进行“两上两下”流程•编制、审批机构健全：业务部门、财务部门、监审部门、校级财经工作领导小组、校务会、党委会•实施方案和经费预算细化，预算、核算、支付、决算相对应。二、公开、民主的预算•预算流程公开•预算基本信息公开•学术团体、教代会、工代会参与预算编制•预算执行情况公开接受监督•内审机构有效开展年度预算执行情况审计37三、绩效预算38•绩效目标（目标设置，与学校发展战略相对应）•工作计划（项目设置，与功能性分类支出预算相对应）•活动方案（科目设置，与经济性分类支出预算相对应）•经费预算（先有目标、任务，后有经费支持，财随事走，资源配置到绩效最高的地方）