预算管理与改革：回顾与前瞻

政府预算的科学化、精细化管理财政部预算司颜永刚2009年09月威海老子：天下大事，必作于细。科学化：抬头看路实事求是、依法理财、手段科学、管理先进、注重实效精细化：埋头拉车程序规范、职责明确、技术先进、精确细致、提高效能七大基本要求：1突出依法理财；2注重流程设计；3完善岗责体系；4加强绩效考核；5健全配套制度；6运用科技手段；7坚持以人为本谢旭仁部长2009年7月23日全国财政会强调：着力推进财政科学化精细化管理提纲一、政府预算科学化、精细化管理的成功经验二、目前政府预算管理中存在的主要问题三、关于未来预算管理与改革的初步思考一、政府预算科学化、精细化管理的成功经验（一）规范预算编制：2000年中央部门预算改革（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革（三）创新预算工具：2007年政府收支分类改革（一）规范预算编制：2000年中央部门预算改革为何改革？第一，预算法提出了部门预算的编制、审批要求，但一直形成一套完整的部门预算----不能满足依法理财的要求第二，部门经费预算不报人大，也不向社会公开，更谈不上社会有效监督----不能满足民主理财的要求第三，部门经费预算编制时间短、编制方法粗，基本上是基数加增长----不能满足科学理财的要求（一）规范预算编制：2000年中央部门预算改革两个背景条件其一：1994年分税制以及工商税制改革之后，亟需解决支出管理薄弱、预算约束软化的问题。其二：1999年，审计署和全国人大常委会均提出改进和规范中央预算编制工作，要求编报部门预算。(12月25日九届人大常委会13次会议关于加强中央预算审查监督的决定)（一）规范预算编制：2000年中央部门预算改革改革内容----改革预算编制形式，实行“一个部门一本预算”----完善预算编制内容，实行涵盖部门全部收支的综合预算----改革预算编制方法，按照基本支出和项目支出编制部门预算----规范预算编制程序，全面实行“两上两下”管理（一）规范预算编制：2000年中央部门预算改革改革成效形式统一：一个部门一本预算内容完整：涵盖部门全部收支方法科学：部分实行零基预算程序规范：两上两下、时间延长约束加强：追加减少、部门自主意识增强（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革为何改革？－－征收过渡户的存在，导致财政收入不能及时入库，甚至大量流失－－财政资金向预算单位层层下拨，导致资金大量闲置，甚至挤占挪用－－财政收支透明度不高，难以实施有效监控－－财政收支信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行和宏观调控提供可靠依据（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革改革过程1999年，预算司着手制定改革方案2000年成立国库司、2001年成立国库支付中心（对外称支付局100人，美1900人）2001年2月28日，国务院第95次总理办公会议批准《财政国库管理制度改革方案》3月16日，财政部、人行印发《财政国库管理制度改革试点方案》。中央试点，地方自定，“十五”推开。安徽、四川等省先行。2001年，水利部、科技部、财政部、法制办、中科院、自然科学基金会6部门136个单位试点。直付64亿，授权105亿，8月28日首笔到2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施改革；全国36个省、市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施改革。（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革指导思想按照市场经济条件下公共财政的总体要求，借鉴国际经验，结合具体国情，最终建立以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要资金缴拨形式的现代国库管理制度，进一步加强财政监管，提高资金使用效益，更好地发挥财政的宏观调控作用。（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革基本原则－－规范运作－－及时便捷－－有效监管－－循序渐进（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革改革内容－－1.建立国库单一账户体系---央行国库单一账户（预算内收支）---商业银行“财政零余额账户”(直接支付)---商业银行“单位零余额账户”(授权支付，可转账、提现)---商业银行“财政预算外专户”---商业银行“单位小额现金账户”（中央2002年5月底取消，用款额度并入单位零余额账户）---特设专户（如粮食风险基金由政策性银行封闭运行）（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革改革内容－－2.规范收入收缴程序－－直接缴库纳税申报－税务审核－银行划转－－集中汇缴零星税款－－税务机关集中汇缴（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革改革内容－－3.规范支出拨付程序（1）财政直接支付内涵：财政部门开具支付令，直接支付给商品劳务供应者或用款单位对象：工资支出、购买支出、中央专款；一般性转移支付、对企业的补贴程序：单位申请－－财政审核－－向代理行发支付令并通知国库－－代理行与国库账户清算（单笔5000万以上及时清算）（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革改革内容－－3.规范支出拨付程序(2)财政授权支付内涵：单位据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系，将资金支付到收款人账户对象：未实行财政直接支付的购买支付和零星支出程序：单位申请“月度用款限额”－－财政审批并通知单位、代理行、国库－－单位在限额内开具支付令，通过财政转由代理行付款－－代理行与国库账户清算（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革改革内容－－4.规范结算方式（1）以转账方式为主（2）小额支付亦可采取国库支票、现金或现金支票方式国库支票：单位支付申请－财政交付支票－收款人－收款人开户行－该开户行与财政代理行清算－财政代理行与国库清算现金：单位向代理行索取借方卡-持卡消费（POS机或ATM机）－通知代理行－代理行与国库清算现金支票：单位向代理行索取支票－交收款人－收款人开户行－该开户行与代理行清算－代理行与国库清算（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革配套改革－－建立财政国库支付执行机构－－建立完善财政管理信息系统、国库管理操作系统、现代化银行支付系统－－保持三个不变：预算单位资金使用权限不变、财务管理权限不变、会计核算权限不变－－细化部门预算,明确项目拨款（1999年4月，财政部制发《政府采购管理暂行办法》。2003年1月1日，政府采购法正式实施）（二）强化预算执行：2001年国库集中收付改革改革成效－－规范了预算执行程序，方便了单位及时用款（四按：按预算、按用款计划、按项目进度、按规定程序。过去环节多，少则2－4天，多十几天，现当天可办完）－－促进了预算编制细化，提高了支出透明度－－实现了对财政支出的全程监控，可有效预防腐败－－有利于合理调度资金，提高财政资金的使用效率（2001年底，中央6部门结余预算指标58亿。四川14部门资金结余达28%。总预算会计年底统一作支：借：一般预算支出，贷：暂存款）（三）创新预算工具：2007年政府收支分类改革为何改革？第一，支出不能直观、明晰地反映政府职能活动第二，缺少一套完整、统一的支出经济分类体系第三，不能准确反映政府收支活动全貌第四，统计口径与国外有较大差别，不利于宏观分析与决策问题一：支出不能直观、明晰地反映政府职能活动外交外事支出教育支出教育事业费行政管理费科技三项费用基本建设支出企业挖潜改造支出问题二：缺少一套完整、统一的支出经济分类体系基建项目支出……行政事业单位部分经费支出？基本工资、业务费等12个目级科目问题三：不能准确反映政府收支活动全貌原科目涵盖范围预算内收支预算外收支社保基金收支等财政部门和国家统计部门每年要做大量的口径调整和数据转换工作不利于财政经济分析与决策不利于国际比较与交流问题四：统计口径与国外有较大差别1999年启动政府收支分类改革研究。2000年形成改革方案的基本思路。2002年重新成立“政府收支分类改革小组”，全面设计改革方案。2003年反复征求中央各部门、地方财政部门及有关专家的意见，修改方案。2004年重点修改完善支出功能分类项级科目。完成改革方案的设计工作。方案设计过程2005年选择部分中央部门和地方进行模拟试点。年底报国务院批准，于2007年全面实施。政府收支分类完整反映政府收入的来源和性质。完整反映政府各项职能。如：国防、教育……明细反映各项支出具体用途。如：工资、会议费……（三）创新预算工具：2007年政府收支分类改革支出功能分类支出经济分类收入分类税收收入非税收入……进口消费品消费税……类（6）款（49）目（750）项（354）国有企业消费税集体企业消费税……增值税消费税……国内消费税（一）建立新的收入分类，全面反映政府收入的来源和性质医疗卫生国防小学教育…………高等教育类（17）款（172）项（1152）(二)建立新的支出功能分类，清晰反映政府职能活动抗旱……水土保持普通教育水利农林水事务教育房屋建筑物购建……专用设备购置类（12）款（98）（三）建立新的支出经济分类，明晰反映支出的具体性质和用途工资福利支出基本建设支出对个人和家庭的补助转移支付……第一，形成了一个政府预算内外资金共用的统一、规范的收支分类体系，使政府收支反映更为完整、更为准确。第二，新的支出功能分类和支出经济分类可清晰反映政府各项职能活动以及各项支出的具体用途，使政府预算更加透明、预算监督更加有力。第三，新的政府收支分类体系实现了与国际财政统计口径的有效衔接，更有利于进行宏观分析决策与国际比较交流。第四，新的政府收支分类体系和财政信息管理系统相配合，可实现对财政运行过程的全面、实时监控，将有力促进我国财政管理走向更加规范、更加精细、更加科学。改革成就：二、目前政府预算管理中存在的主要问题（一）政府与人大之间的预算管理权限缺乏科学界定（二）公民的知情权、参与权、表达权、决策权、监督权未能得到充分体现（三）在政府预算体系的科学构建、财政资源的优化配置等方面，亟需解放思想、大胆突破三、关于未来预算管理与改革的初步思考（一）修订预算法，切实做到还权于民1.实行预算跨年制，严格依法办理拨款2.超收安排报人大审批，并赋予政府、财政和部门适度预算调剂权3.从预算总量审批逐步过渡到总量审批与项目审批相结合4.全面实行预算公开，切实保障公民合法权利三、关于未来预算管理与改革的初步思考（二）合理构建预算体系，尽快改进预算文本1.确立完整统一的政府收支预算，全面体现政府收支分类改革成果2.将一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算界定为“辅助说明预算”3.所有预算文本一律向社会公开三、关于未来预算管理与改革的初步思考（二）引入绩效预算管理理念，重点强化预算审核1.事前财政约束：定性：“不修一条只有少数人才走的路”定量：尽可能通过市场购买服务；按标准算实账、算细账2.事中自我控制：制度约束，鼓励节约，赋予单位适度调剂权3.事后审计监督：合规审计与绩效审计三、关于未来预算管理与改革的初步思考（三）打破“保既得利益”观念，着力谋求政府公共服务均等化1.从资产配置入手，优先解决部门之间分配不公问题2.用“既动增量、又动存量”的办法集中财力，首先弥补地方标准收支缺口3.构建覆盖全社会的保障体系，奠定经济社会长期稳定发展的坚实基础结束语：预算民主是社会主义民主政治建设的重要内容。公民知情权、参与权、表达权、决策权与监督权的充分体现即为预算民主。无民主管理，即无科学化、精细化管理。37谢谢大家！