预算绩效评价理论与实务课件昝修订

预算绩效评价理论与实务山西财经大学昝志宏教授2讲座提纲•一、预算绩效评价基础理论•二、预算绩效评价操作程序•三、预算绩效评价案例分析3一、预算绩效评价基础理论•为了加强财政支出管理，强化支出责任，就必须建立科学、合理的预算绩效评价体系，提高财政资金使用效益。预算是庶政之母•信息公开和预算绩效管理是转变理财观念，提高财政资金效率，实现公共管理科学化的基本路径。•2009-2011年，财政部先后出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于推进预算绩效管理的指导意见》•“指导意见”提出了统一领导，分级管理、积极试点，稳步推进、程序规范，重点突出、客观公正，公开透明等四原则。（一）预算绩效评价的概念•绩效评价是指财政部门、主管部门和单位运用科学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准，对财政支出运行过程及其效果的经济性、效率性和效益性进行客观公正的综合评判。绩效评价的要素•①主体：绩效评价的主体是财政部门、主管部门和单位，而不仅仅是财政部门。主管部门和项目单位是使用财政资金的主体,因而也是绩效评价的主体。•②客体：是各项财政资金，即纳入部门预算管理的财政性资金，包括预算内、预算外及其他资金。即各级财政部门安排的财政资金，以及由此带动的纳入部门预算管理的财政性资金(比如，一个项目、一个单位)。•③方法、指标等问题。•④评价结果:评价报告是评价结果的集中体现,在报告中,评价结果主要体现在评价等次和问题与建议两方面。评价等次有四种：优秀、良好、合格、不合格。绩效评价的内涵•1、经济性：最低的成本获得某一公共服务（产品）；•2、效率性：投入产出关系,单位产出成本-完成类似任务的比较；•3、有效性：计划实施后，达到预期目标或效果的程度。•就是政府资金投入与支出效果的比较，它包括：•①该不该办这事？(目标)•②花多少钱办？(预算)•③花钱是否值得？(评价)（二）预算绩效评价的必要性•在全过程预算绩效管理体系中，绩效评价处于一个非常重要的位置，起到承上启下的作用。•如果没有绩效评价，事前设定的目标和指标都没有意义，评价结果应用和问责也就无从谈起。•所以绩效评价的好坏关系到全过程预算绩效管理体系能否有效运转。什么是全过程预算绩效管理•绩效评价是全过程预算绩效管理的重要组成部分，起到承上启下的作用，关系到预算绩效管理体系能否有效运转。预算执行有监控评价结果有反馈应用预算编制有目标执行结束有评价图1预算绩效管理与绩效评价战略目标资金结算1.绩效目标（预算）2.绩效拨款（政府采购国库集中收付）3.绩效评价（监督）旧制度1.绩效指标2.事业成本1、政府改革的内在要求•绩效是在“政府再造”中产生的，与社会由工业时代进入后工业时代，政府行政由管理型向服务型模式转变的背景有关。•学术界概括为“三个再造、一项制度”。•三个再造：政府职能再造、管理流程再造、财政再造。•一项制度：指建立公共支出绩效评价制度，并成为政府和财政管理的基本环节。《行政事业单位内部控制规范》规定•第二十四条单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。（1）政府职能再造•政府职能再造指用委托代理重新界定政府职能，缩小直接管理范围：•凡是能市场方式解决的，政府就不再直接管理，如政府采购、政府招标等；•凡是非营利组织能做的，政府就通过“花钱买服务”委托他们去做；•凡是社区和基层政府能做的，就采用上级政府出钱或分担方式，委托社区实施。•重点是将事业单位改造为非营利组织。（2）管理流程再造–管理流程再造指推行信息化、扁平化、流程化、环节化。–信息化指基于互联网、数据库的政府信息公开–扁平化指减少政府层次–流程化指改革政府办事方式，建立基于网络的办事流程，简化办事程序–环节化是建立基于流程的管理环节，使公务员由对某项工作负责，变为对某一环节负责，解决管理中敷衍塞职、官僚主义等难题（3）财政再造–财政再造按财政效率原则，改革“养人预算”，成为基于有效公共服务的绩效预算。–建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。建立一个具有“严格预算、合理收支、规范操作、严密监督”体系。“一项制度”•“一项制度”指建立公共支出绩效评价制度，并成为政府和财政管理的基本环节。•这是传统管理没有的。因此，也有人称它为“绩效革命”。2、公共财政的本质要求•公共财政目的是满足社会公共需要，尽量提高公共利益。•推进预算绩效评价，就是要确保财政资金使用的公开、透明、安全、高效，努力实现基本公共服务均等化。3、社会公众、人大等部门的强烈要求•近几年，社会公众和人大等部门逐步加强了对财政支出效益情况的监督。•要求“推进财政资金绩效考评工作，切实提高资金使用效益”。•今年全国人大在审查2012年中央和地方财政决算时提出：“所有涉及民生的财政支出都应纳入预算绩效评价范围”。决策的四种情况图2决策的四种情况为自己决策为别人决策自己的钱ⅠⅡ（自我理财）（捐助）别人的钱ⅢⅣ（借钱理财）（政府理财）政府理财有低效率的天然弱点•由于政府理财是“用人民的钱，为人民决策”，在图2中属于决策Ⅳ----效率最低。•财政支出的低效率与公共决策中易渗入个人功利因素有关。4、缓解财政支出压力的迫切需要•近年来，经济下行压力加大，财政收入高速增长的局面不复再来。•但各方面对财力的需求增长更快，财政收支矛盾十分突出。•加强绩效评价及结果应用，能够将有限的财力真正用在刀刃上，发挥最大效益。5、深化预算管理改革的必然选择•完整的预算管理应当包括预算决策管理、预算执行管理以及预算执行结果的评价反馈机制，这是一切有效管理的必备环节。•建立预算绩效评价制度，强化部门的支出责任，促使各部门普遍树立绩效意识和成本意识，提高行政效能，建设效率型、节约型政府。（三）预算绩效评价的前提•1、评价主体•财政部门和各预算部门是绩效评价的主体。•2、持续运作•3、评价分期•绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。•4、货币计量•财政性资金安排的支出适用24（四）预算绩效评价的要求•十大要求：•1、真实性•2、相关性•3、可比性•4、一贯性•5、及时性o6、明晰性o7、配比性o8、重要性o9、实质性o10、谨慎性25（五）预算绩效评价的原则•绩效评价应当遵循以下基本原则：•1、科学规范原则。绩效评价应当注重财政支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。•2、公正公开原则。绩效评价应当客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。•3、分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、部门（单位）根据评价对象的特点分类组织实施。•4、绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。二、预算绩效评价操作程序•（一）预算绩效评价的依据•（二）预算绩效评价的对象•（三）预算绩效评价的内容•（四）预算绩效评价的目标•（五）预算绩效评价的标准•（六）预算绩效评价的方法•（七）预算绩效评价的程序绩效评价的工作规程评价结果应用上报评价报告建立工作档案确定评价对象成立评价组织机构设计评价方案下达评价通知确定评价机构收集基础资料评价资料分析评价人员打分形成评价结论撰写评价报告成立专家组内部评价组委托中介机构问卷调查实地勘察听取汇报审查工作流程图28（一）预算绩效评价的依据•（1）国家相关法律、法规和规章制度；•（2）各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策；•（3）财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；•（4）部门（单位）职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；•（5）相关行业政策、行业标准及专业技术规范；•（6）部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料；•（7）部门（单位）年度决算报告；•（8）审计部门对预算执行情况的年度审计报告；•（9）其他相关资料。29（二）预算绩效评价的对象•1、绩效评价的对象包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。•2、部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。•3、部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。•上级政府对下级政府的一般性转移支付支出，原则上应当重点对享受资金较多的地区进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。绩效评价的分类框架农林水利类公共服务类公共安全类教育支出类科学技术类文化娱乐类医疗卫生类社会保障类环境保护类其他类全省综合类省级综合类地方综合类项目绩效评价单位绩效评价部门绩效评价综合绩效评价财政绩效评价的分类框架31（三）预算绩效评价的内容•（1）财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况；•（2）为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等；•（3）绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等；•（4）需要评价的其他内容。评什么（从内容看）：财政支出结果绩效评价：是对反映绩效目标完成情况的结果绩效指标实现程度的评价。财政支出管理绩效评价：是对项目的立项定位、预算编制、组织实施和绩效考评等管理绩效的评价。33（四）预算绩效评价的绩效目标•1、绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。•2、绩效目标应编入部门年度预算。•3、绩效目标应当符合以下要求：•（1）指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。•（2）具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。•（3）合理可行。制定绩效目标要经过科学预测和调查研究，目标要符合客观实际。354、绩效目标的主要内容•（1）预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；•（2）达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；•（3）支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；•（4）衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。绩效评价指标分类•绩效评价指标分为共性指标和个性指标。•（1）共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。•（2）个性指标是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。•共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。绩效评价指标:绩效评价的难点–绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。–绩效评价是实现公共管理科学化的重要手段。前提为：绩效指标设置和评价方法是科学、规范的。反之则可能误导。可见，绩效指标建设具有关键意义。–绩效指标是绩效评价中最困难的部分，原因是公共支出效果具有外部性，即社会性，无法用利润等内生指标去评价。绩效指标选择分类•3E指标•（1）经济类（Economy）是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约，主要是成本类指标。如生均成本，人均科研费用,人均卫生经费增长率等。•（2）效率类（Efficiency）是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出。如成本控制率等。•（3）效益类（Effectiveness）是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，具体可以涉及到环境效益、社会效益、政治效益等，指标如治愈率、就业率、升学率、破案率、绿化率、科技成果转化率等。绩效评价指标框架（参考）一级指标二级指标三级指标指标解释项目决策项目目标目标内容目标是否明确、细化、量化决策过程决策依据项