关于县级财政预算绩效管理实际操作中遇到的问题及对策思考

关于县级财政预算绩效管理实际操作中遇到的问题及对策思考一、预算绩效管理现状预算绩效管理源于20世纪50年代美国胡佛政府提出的绩效预算理念，绩效预算开创了将成本引入公共财政领域的先河，为后续预算改革奠定了基础。自20世纪90年代以来，随着新公共管理运动的不断壮大，绩效预算备受国际政治、经济学界的高度关注，美国、澳大利亚和新西兰等OECD国家探索实行新绩效预算，取得较多研究成果。新绩效预算注重结果导向，将重点聚焦到解决社会问题上，同时，主张适当分权与强化责任相结合，使各部门负责任地进行自检自纠，从而实现自我约束、自我提高。在我国，十六届三中全会（2003）提出建立预算绩效评估体系，是预算绩效管理改革的起步。伴随着现代国家治理体系的发展，全面实施预算绩效管理不断向纵深发展，目前，涵盖四本预算、覆盖所有财政资金、贯穿预算执行过程的预算绩效管理体系基本建成。虽然我国预算绩效管理改革成效显著，但总体上起步较晚、底子较薄，地方财政预算绩效管理还存在实操性不强、形式化等问题亟需解决。二、县级预算绩效管理存在的问题及原因（一）县级预算绩效管理改革推进乏力，改革力度有待加大预算绩效管理改革存在地区之间发展不均衡、县级绩效推进乏力、工作开展落后的情形。绩效管理改革是一场刀刃向内的政府自我革命，在预算分解存在路径依赖的情况下，更需要立法和行政部门的大力支持，而目前存在二者保障不足的情况。一是立法层面。虽然国家陆续出台了各项绩效管理办法、工作规程及规范性文件，但是仍不能满足现有预算绩效管理的要求。表现为三个方面：第一，规章制定较为分散、碎片化严重，缺乏整体性和协调性；第二，以规代法，削弱了预算绩效管理的权威性；第三，针对基层部门的文件少。二是行政层面。预算绩效管理由政府推动，自上而下进行压力传导，但是针对部门内部职能履行却未作明确规定。部分县级财政内部存在将绩效管理加挂于预算股、财政监督等股室，预算单位加挂于财务股的现象，未成立绩效专职机构，职责划分不明确。缺少法制的后盾与专职机构的支撑，就容易导致相关主体对预算绩效管理重视不足、支出责任意识不牢、实施绩效主动性不高的问题。因此，预算绩效管理的改革力度仍需加大。（二）实际操作不顺，指标体系有待健全绩效目标是绩效管理对象计划在预算年度内达到的产出和成效，是预算申报的前提，同时也是绩效评价的基础和依据。绩效目标应满足适当可行、与资金规模相匹配的原则，并通过成本、质量、数量、社会效益和服务对象满意度等指标来体现，不同预算单位、项目实施主体之间绩效指标也不尽相同。从A县预算绩效目标设置来看，水平存在良莠不齐、指标内容申报不完整、数值量化率低、可读性不强、部门整体绩效目标未完全与单位发展规划相融合，且项目绩效目标与项目匹配度不高等问题。究其原因，在于县级还未形成具有地方特色的、可操作性强的、系统化的指标体系，不具备指导整体行业的全面性与针对个性化对象的特殊性。指标体系作为技术工具，直接服务于评价目的，亦在一定程度上决定预算绩效管理的科学性。如果绩效目标设置不够科学合理，则后续围绕目标所实施的绩效监控、绩效评价等措施也不会客观可行。（三）自评报喜不报忧，激励约束有待硬化绩效评价是指运用一定的方法及标准对绩效目标实现程度的考核，是绩效管理的关键环节。绩效评价应实事求是，确保数据来源准确、成绩科学合理。从A县绩效评价情况来看，存在自评结果不真实、报喜不报忧的问题。其根本原因在于激励约束和结果应用机制不够刚性有力。预算单位囿于财政资金使用者与绩效自评者的双重身份，存在自我肯定的主观因素，需要广泛有力的外部监督与从严从紧的制度约束。从行政监督来看，目前财政部门与审计、纪检监察等行政监督部门之间存在信息壁垒，绩效向人大汇报制度尚处于起步阶段，部门协作还存在较大提升空间；从评价结果应用来看，追责问效机制尚未真正落实，绩效评价结果与预算安排相脱离。激励约束与结果应用机制的缺失易导致绩效自评流于形式，绩效自我约束、自我完善作用发挥受阻。（四）绩效人才缺乏，人才力量有待充实预算绩效管理覆盖所有财政资金，涉及不同单位主体，复杂度高、专业性强，而县级目前存在绩效人才匮乏的问题。具体表现在三个方面：一是相关人员绩效理念尚未树牢，工作态度尚需从“要我绩效”向“我要绩效”转变；二是现有绩效人员知识储备不足、实践经验匮乏，使绩效管理工作优质高效地完成成为难点；三是县域内缺少绩效管理第三方机构。按照预算绩效管理要求，财政部门可根据业务需要，聘请专家学者、委托社会中介机构等参与实施绩效管理。根据A县绩效专栏公开数据显示，县内仅1家第三方绩效评价机构。第三方机构的数量及其参与绩效评价的力度与范围还需进一步加强。（五）公开不够透明，深度广度有待加强2016年，财政部印发《地方预决算公开操作规程》并首次公开中央部门预算绩效信息，目前地方预决算公开部门已经超过22万家，基本实现应公开尽公开，预算绩效目标和绩效评价结果等情况随预决算公开而公开。A县预决算公开内容虽全面，但却存在对绩效情况说明不细化的问题。看似涵盖除社会保险基金预算外的所有财政资金使用及其上年结转情况。但是，没有展开说明项目具体分类、项目金额、项目概述、立项依据、实施主体等，内容不够细化透明。而且项目自评缺乏各项评价指标的具体分值及其得分情况，规范化程度还需提升。绩效公开效果不佳，一方面，是预算单位的责任；另一方面，反映出社会公众参与财政监督的意识淡薄。根据历史经验，政府改革与管理进步往往需要公民社会提供外部压力与动力，而预算绩效管理水平的提升也需要民众的参与支持。（六）工作方式传统，数字化进程有待加快目前，数字政府进程加快，数字财政全面升级，各省预算一体化系统纷纷上线，将预算绩效管理作为重要组成部分嵌入预算管理流程，预算绩效理应实现跨越式发展，但其整体性、协同性还不强。A县绩效数字化应用尚浮于表面，绩效管理工作较多依赖传统方式进行。82家部门整体支出以及大部分项目支出与重点支出绩效评价多采用线下人工收集材料、定性分析等方式，信息化程度不高。从绩效管理情况来看，存在以下问题：一是财政部门在有限时间段内，高质量完成大量目标审核任务难度大，且财政部门审核一级部门绩效，一级部门审核二级单位绩效情况没有清晰反映。二是事中绩效运行监控工作开展成效不高，检查存在滞后性、随机性，且人为因素影响较大，不能及时、全面地掌握绩效运行情况，工作方式需要创新，信息分析的深度和广度有待进一步加强。三、加强部门预算绩效管理的对策建议（一）加快绩效立法，成立专职机构。新绩效预算的成功离不开法律的保驾护航，法制化也是我国预算绩效管理的必由之路。一是建议加快绩效立法工作，出台一部预算绩效管理的权威法律，对预算绩效管理事前评估、目标申报、事中运行监控、绩效评价和评价结果应用各环节事项进行详细规定，提供可操作规范，并对违反绩效法律的情形明确相应的处理处罚措施，使预算绩效管理推行更为顺畅。二是建议完善机构改革，在各行政层级成立预算绩效管理专职机构，对现有绩效职能重新进行整合划分，厘清各方责任，落实预算绩效管理工作经费，配备在编专职人员。（二）健全指标设计，夯实绩效管理。根基建议县级以中央、省级文件为指导，博采地方先进经验之长，因地制宜地出台县级绩效指标体系，织密织牢绩效管理制度体系网，为绩效管理提供理论根基。一是制定部门整体支出绩效指标体系。参照已有指标体系，通过跨部门跨地区跨年度大数据分析，依据部门三定方案规定的职责范畴，制定县级分行业、分领域、分层次的部门整体支出指标体系，标准化反映各部门履职成果。二是制定项目指标体系。按照相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则要求，对标项目实施标准，采用定量定性分析，满足不同项目个性化需要，建立符合县级实际的项目指标体系，指标体系的建成将使绩效目标的设置由抽象转变为具体，从而增加预算绩效管理的可操作性。（三）多方协同发力，建立评价结果。应用全方位全过程的预算绩效管理是一项周密系统的工程，需要多方力同心，常抓不懈。一是与人大、审计、纪检监察等部门展开资源共享，多方协同联动，建立起良性的、可持续发展的预算绩效环境。在完善预算单位内部控制的基础上，与审计、纪委监委等部门资源共享，建立合作机制，使预算单位提升预算绩效管理的危机感，严格规范执行财经纪律。同时加快完善向人大、政府报告机制，真实反映财政资金使用效益，坚持晒各部门绩效成绩单，通报绩效管理“红黑榜”，以财辅政，为政府决策提供参考，提高财政资源统筹能力。多方协同发力将倒逼预算绩效管理水平不断提升，促进公共服务质量不断向好。二是建立绩效评价结果应用机制。严格划分绩效评价结果优良中差等级，落实评价结果与预算安排挂钩机制，设立绩效奖惩资金池，对绩效中差的严肃问责，严重者削减甚至取消预算，将削减资金额度纳入奖惩资金池，对绩效优良的优先安排预算，特别突出的给予绩效资金奖励，资金从奖惩池中予以调拨。（四）培育专业人才，引入第三方服务。人才是一项重要的资源，对预算绩效管理的实施起支撑性作用。一是加大绩效管理研究与宣传力度，持续传导绩效管理的重要性和紧迫性，使相关人员提高思想站位，树牢绩效管理意识，化被动为主动，促进预算绩效管理工作向深入推进。二是开展形式多样的培训会、座谈会，积极选派业务骨干外出交流调研，激励人才快速成长，帮助现有工作人员增加知识储备，提升业务实践水平。三是全方位选拔人才，建立绩效管理智库。拓宽选聘途径，采取单位推荐与自我推荐相结合的方式，兼顾人员职业道德与业务素质，招聘不同领域专家型人才进入智库。对专家库实行统一管理，定期评价综合素养，实行末位淘汰机制，确保人才队伍素质优良。四是拉动第三方市场，绩效评价委托会计师事务所或院校学者等第三方实施，可提高预算绩效管理客观性。在严格资质要求的基础上，出台更多正向激励管理办法，培育一部分优质机构发展壮大，提升第三方市场成熟度。（五）强化信息公开，促绩效提质增效。阳光财政是全过程人民民主的重要内容，是管好用好财政资金的重要保障。预算管理制度改革进一步深化，对地方预决算公开工作提出更高的要求。一是应秉承阳光透明的理念，建议在部门整体和项目的绩效目标与自评结果公开的基础上，推进预决算资金、政策、绩效及管理过程公开。针对涉及公共利益的重点领域绩效信息，明确具体的细化要求、细化方法和细化内容，使绩效管理公开更加规范透明。二是引导利益相关方参与。从预算绩效管理方面讲，利益相关者群体庞大，任何一笔财政开支都将牵扯到个人利益，任何一项绩效评价都会涉及服务对象满意度，任何受公共财政决策与活动影响的个人团体都为利益相关方，在产权明晰的基础上引导其参与绩效管理流程，发挥利益相关方的关键主体作用，能够促使公民主人翁意识萌发，有利于营造人人讲绩效的浓厚氛围。（六）完善技术支撑，实现预算管理。一体化预算管理一体化是以系统化的思维和信息技术手段深化财政领域改革，横向到边、纵向到底地整合财政各项业务与预算管理各个环节，实现完整生命周期管理，要加快完善预算管理一体化云平台建设，实现用数据管理决策的智慧绩效。通过“业务规范+技术控制”，将控制规则嵌入业务系统，加强预算绩效信息智能汇总分析和深度挖掘，促进预算绩效管理自动化、智能化、科学化。一是以项目库为基础，按照先谋事后排钱的原则，推动部门常态化储备预算项目、申报绩效目标，财政部门要把好关口，动态更新项目库信息，对申报的绩效目标进行实时审核。二是运用云技术实时数据分析，开展事中绩效运行监控。部门整体支出和项目支出双兼顾，对资金拨付进度和绩效目标偏离度实时重点监控，当发现偏差较大即自动预警，使部门及时纠正并改进管理，推动资源配置更加科学、资金管理效益不断提高。