城市居民最低生活班长制度的评估与重构

LOGO城市居民最低生活保障制度的评估与重构——以浙江省城市低保家庭调查为例的研究LOGOPage2重庆模式武汉模式上海模式自中国城市最低生活保障制度建立以来，已形成了上海模式、武汉模式和重庆模式等较具代表性的实施模式。Page3保障标准：1993年制度出台时，救助标准为月人均120元；2005年调整为人均300元/月。城市居民最低生活保障制度是上海的首创，1993年6月1日就已在上海正式实施。1资金来源：由“谁家的孩子谁抱走”政企分摊的模式转变到全部由财政负担的模式。2.救助方式：从复合式架构到单一式架构。3法制建设和管理：逐步完善体制。市政府1997年1月1日正式实施《上海市社会救助办法》和《上海市社会救助实施细节》。还通过“社区—区网络中心—市网络中心”实现联网。4上海模式Page4保障标准：标准起步低。资金来源：实行全部由政府负责。制度规范：有比较规范的制度建设。保障范围：全民纳入。5配套措施：有比较完备的配套措施。武汉模式Page5重庆模式1.真正做到了覆盖全体市民。2.专门建立了最低生活保障管理机构。3.逐步调整最低生活保障标准。Page6这三种模式体现了我国城市居民最低生活保障制度从创立向成熟发展的艰难曲折的历程，在我国城市居民最低生活保障制度实施过程中产生了积极的影响，取得了显著的效果。不过，上述三种模式在实施过程中也显现出一些不足之处：一是现行的救助标准仍然较低。二是社会救助面仍然较窄。三是社会救助资金仍然不足。四是法制建设仍然滞后。五是配套政策不健全。因此，要建立科学的城市最低生活保障制度，就必须从低保标准、低保覆盖面、资金管理、社会救助主体、法制建设、管理机构、配套措施等方面进行模式的重构。LOGOPage7以浙江省城市低保家庭调查为例的研究目录引言研究思路与方法效果评估目标定位制度重构LOGOPage8中央政府在总结上海地方经验的基础上加以修正和推广，最终于1999年正式在全国范围内节建立了城市居民最低生活保障制度。浙江省最低生活保障制度起步于1996年，1996年至2001年，探索建立城乡“低保”制度。2001年到2003年，规范健全城乡一体化低保制度。2003年至今，构建完善以低保“为基础的新型社会救助体系。2003年浙江省政府提出了加快建设与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的新型社会救助体系。但现行的城市低保制度设计的先天不足，城市贫困群体需要的变化以及国际社会政策理念的转型，预示着城市低保制度到了该转型的时候。就此提出了最主要的问题：城市居民最低生活保障制度为何要转型以及如何转型。一、引言LOGOPage9现行城市居民最低生活保障制度政策过程分析目标定位分析实证调查评估制度重构目标定位方式需要与需要满足制度设计理念具体制度框架制度目标制度设计理念二、研究思路与方法LOGOPage10LOGOPage11LOGOPage12浙江省四城市调查的家庭收入增减与主要收入来源交互分类表主要收入来源收入受否增加增加减少差不多合计工资收入13.323.125.619.2下岗津贴0.85.11.41.4救济金75.461.561.968.6退休金7.82.66.06.7亲朋资助——2.60.90.6亲人供养0.4——2.31.2其他2.35.11.92.4合计100.0100.0100.0100.0LOGOPage13城市低保标准城市低保标准北京410广州410太原282重庆260呼和浩特340成都300沈阳340贵阳240长春305昆明255哈尔滨310拉萨310上海425西安23036个中心城市低保标准一览表天津430南宁280石家庄265海口320LOGOPage14城市低保标准城市低保标准长沙270厦门205~330南京360兰州253武汉300深圳415郑州285宁波400济南360青岛350南昌230大连360福州260~280乌鲁木齐156合肥280银川230杭州400西宁230LOGOPage15500及以下501—10001001—15001501—20002000以上合计浙江省四城市调查的按家庭人数分的城市低保家庭消费支出金额分布（%）家庭人数总1人2人3人4人5人6人7人计66.734.418.221.112.5—33.335.227.053.645.947.437.5100.066.743.54.06.418.215.837.5——11.3—5.79.413.212.5——6.22.4—8.32.6———3.8100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0LOGO浙江省四城市调查的城市低保家庭主要消费支出项目分布图68.0%19.6%9.0%LOGOPage17浙江省四城市调查的城市低保救助对象遇到困难寻求帮助情况分布图父母兄弟姐妹其他亲戚子女邻居干部组织同事朋友同学13.4%23.8%9.7%5.5%4.7%0.3%0.8%8.2%21.6%12.0%其他LOGOPage18浙江省四城市调查的低保救助对低保家庭最大的帮助分布图1.3%17.1%6.6%51.3%3.6%13.0%4.4%LOGOPage19城市居民最低生活保障制度的政策效果评估1、直接效果现行城市低保制度满足了城市贫困群体的基本生存需要。这项制度体现了政府在社会救助中的主体责任，起到了稳定人心的作用。2、附带效果（1）残疾人单独立保（2）附带福利问题：生活救助、教育救助、医疗救助、住房救助、司法救助3、意外效果（1）道德风险（2）制度排斥（3）标签效应和耻辱感LOGOPage20只能满足基本生存需要附带效果暗示了制度转型的方向需要与需要满足的不对应LOGOPage21四、目标定位：我国城市居民最低生活保障制度的瞄准机制制度成本问题我国城市居民最低生活保障制度的目标定位目标定位过程中的耻辱感问题家庭收入核查问题LOGOPage22目标定位：主要是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体（通常是那些被认为最贫困的人）的过程。就是选择“最需要或最贫困人群”的过程。目标定位的方法：类别定位、财产定位、需求定位、行为定位、道德定位、加权人口法、个案管理制、区域定位法、社区提名法以及代理性家计调查。这几种通常是结合起来使用的。目标定位主要涉及到2个方面：1、如何界定“有需要的人”，这一般通过家计调查等方式来实现。2、如何将有限的资源定位于“最有需要的人身上”。目前低保制度的目标定位方式主要是建立在家计调查的基础上，不断加入需求定位、财产定位、类别定位。尤其是道德定位以及行为定位等目标定位方式作为一种补充的方式对救助对象进一步的筛选，剔除一些不符合标准者，使得制度的瞄准率更高。LOGOPage23低保救助过程中的“耻辱感”一般指低保救助对象或者潜在的低保救助对象在申请或者领取低保救助过程中所感到的一种受辱感。家计调查有时会造成对这类群体的受辱感。例如在社区张榜公示低保家庭名单。加上低保标准偏低，经济上的诱惑力相应降低，会导致部分符合救助标准的对象未免于自尊心受辱而放弃申请救助的机会。调查中发现，我国低保制度实践中存在着耻辱感但并不强烈。虽然不友好的工作程序会导致耻辱感的产生，但是耻辱感的存在会规避许多不符合条件的潜在申请者，降低了制度的行政成本。LOGOPage24首先，核查方式不规范。各个地方的家庭收入核查办法的核查标准不能统一，核查手段相应缺乏。现行制度主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻里取证的方式展开。这种方式比较粗放，无法消除瞒报、少报、或者不报个人及家庭收入的情况。而社区进行严格的核查则要付出巨大的制度运行成本。其次，“土政策”会导致制度排斥。由于隐性收入等难以核实导致变通性的“土政策”的出台。一些不发达地区政府更是处于紧缩低保覆盖面，减少财政支出的动机而规定过于严格的实施细则，最后导致一些符合救助条件的目标群体得不到救助，形成制度排斥。最后，对在职、下岗、失业职工及有劳动能力的劳动者的收入认定问题。下岗职工基本生活费、失业保险金、最低生活保障金这三条的防线的衔接出现严重的断裂。很多下岗职工无法领到或者足额领到生活费。而现行的家庭收入的认定上，部分家庭由于被认定的收入大大高宇其实际收入而不能纳入低保救助。LOGOPage25要核实银行存款就要调动多部门的行政资源进行多部门的合作，要核实隐形收入更是需要行政工作人员付出大量的时间成本和物质成本。在实际操作中，可以通过更为严格的行政手段监管受益人的收入与日常活动。但是这些方法的制度成本非常高昂。因此在福利资源相对不足的前提下，高成本的目标定位不具可行性。如何找到一个平衡点是后期制度设计调整中重点要解决的问题之一。LOGOPage26五、制度重构：我国城市居民生活援助制度的制度设计城市居民生活援助制度的理念体现生存与发展并举，体现从收入维持到生活援助的转变，是从“被动补救”到“主动回应”的制度转型。LOGOPage27绝对贫困被动补救反绝对贫困收入维持基本生存基本生存需要社会排斥基本生活需要生活援助反社会排斥主动回应社会融合理念目标LOGOPage28LOGOPage29制度重构（2）援助标准（7）资金筹集（6）服务输送（1）构建原则（3）救助形式（5）目标定位（4）管理方式感谢观赏://v.ku6.com/show/IcAzH73WHOGVurrL.html