地域安全学会论文集No2

地域安全学会論文集No.2,2000.11－1－建築基準法の被害防止抑止効果－すまいの被害対応―THEEFFICIENCYOFBUILDINGCODESFOREARTHQUAKERISKREDUCTIONDisasterManagementforHousing牧紀男1，林春男1NorioMAKI1andHaruoHAYASHI11防災科学技術研究所地震防災フロンティア研究センターEarthquakeDisasterMitigationResearchCenter,NationalInstituteforEarthScienceandDisasterPrevention??????????????????????????????????KeyWords:DisasterManagement,Housing,BuildingCodes,Mitigation１．はじめに阪神・淡路大震災後の災害対応で最も大きな問題となったのは「すまい」である。地震発生直後には、地震動により倒壊した建物・室内の家具により人的被害が発生した。すまいで発生した死者が全体の84%を占める(1)。応急対応期では最大236,899人（神戸市）の避難者が発生した(2)。この数には避難所で寝泊まりしたのではなく、ライフラインの停止のため食事を作ることができず避難所で食事の提供を受けただけの人も含まれる。しかし、実際にはすまいに何らかの被害を受けたと考えられる避難所の就寝者数を見ても、最大で222,127人であった。復旧期では兵庫県・大阪府合わせて４９，６８１戸の応急仮設住宅が建設され、125,000戸の住宅を供給する「ひょうご住宅復興３カ年計画」が策定された。復興期においても最も大きな問題となったのはすまいの再建であった1)。また、すまいの被害に基づいて発行される「り災証明」は様々な支援を受けるための基準として用いられた(3)。このようにすまいは災害対応の基本となる要素である。これまで災害とすまいの関係は主として災害後のすまいの問題を中心に議論されてきた。災害後のすまいの枠組みは室崎3)4)らにより整理されている。また、避難所5)、仮住まい6)7)、すまいの復興8)9)等の個別の問題については阪神・淡路大震災後、数多くの研究が行われている。さらに、阪神・淡路大震災での事後対応に失敗したという反省から、被害軽減のための対策が重視される傾向にある。しかし、被害が少なければ事後対応も容易になり、被害抑止のための対策の果たす役割は大きい(4)。災害後のすまいの問題だけでなく、すまいの防災対策の全体像を捉える必要がある。これまで、すまいの防災対策の全体像を災害対応という観点から整理した研究はない。災害対応には２つの目標がある。１つは被害の抑止であり、もう１つは被害の軽減である。被害の抑止とは被害を出さないことであり、被害の軽減とは発生した被害を最小限にとどめることである。すまいを災害対応という側面から考えると、前者のための対策としては建築法規による建築物の耐震化が代表的なものであり、後者のための対策としては避難所・仮設住宅を供給して一時的なすまいを供給する、事前に復興計画を策定10)しておくといった対策があげられる。本論文では行政による災害対応という観点から、災害とすまいの問題の全体像を整理し、被害の抑止のための代表的な対策である建築法規が、すまいの被害抑止に果たした役割を阪神・淡路大震災時の西宮市を事例として検証する。解析には理化学研究所地震防災フロンティア研究センターで作成している「西宮BuiltEnvironmentデータベース」11)を用いた。２．すまいの災害対応の枠組み（１）災害対応の枠組み一般的には災害対応は発生時を基準に応急対応（事後対策）→復旧・復興対応（事後対策）→被害抑止（事前対策）→被害軽減（事前対策）という時計のモデル１２）として考えられている。すまいに関わる災害対策を時計のモデルに従って整理し図１に示す。（２）応急対応（Response）すまいに関わる応急対応期の対策としては１）避難所の設置・運営に代表される一時的なすまいの確保、２）建物被害調査が挙げられる。避難所に代表される一時的なすまいの問題については様々な研究が行われており記述は避けるが、一時的なす－2－まいとして利用されたのは避難所（59.7%）だけではない。血縁、友人宅の疎開、勤務先の施設も一時的なすまいとして利用されていた13)。疎開に関してなんらかの対応を考える事も必要であるという提言も行われている14)。建物被害調査について、行政は①災害救助法適用のための調査、②応急危険度判定、③「り災証明」発行のための調査という３つの調査が行った。災害救助法はある基準以上の被害(5)が発生した場合に適用され、国による予算補助が行われる。災害対応は第一義的には市町村が行うことに成っている。国の予算補助が有るか否かは市町村にとって重要な事項であり、行政は最初に災害救助法の適用基準を超えた被害が発生しているかどうかを把握する。また、建物調査の第一段階である「災害救助法適用のための調査」は災害であるかどうかを認定するための調査と言える。阪神・淡路大震災時の制度では、この災害救助法が行政が建物被害調査を行う唯一の根拠となっていた。引き続いて行われる調査は「応急危険度判定」である。この調査は余震による二次被害の防止を目的としている。阪神・淡路大震災の場合、この調査は２回に分けて行われた。１回目は平成７年１月１８日～２２日にかけて行われ神戸市を中心として、明らかに危険な建築物に「使用禁止」という張り紙を行った。２回目は全ての共同住宅及び長屋を対象に平成７年１月２３日～２月９日にかけて行われ、外観目視から「危険」赤紙、「要注意」黄色紙、「調査済」緑紙を貼るという作業が行われた15)。この応急危険度判定調査に関しては調査の目的が被災者に周知されておらず、１）「り災証明」発行のための調査と判定結果が異なり混乱が発生する2)、２）調査時期が被災者のニーズに合っていない13)という問題点も指摘されている。最後に行われた建物被害調査は「り災証明」発行のための調査であり「全壊」、「半壊」、「一部損壊」、「無被害」という４段階の被災判定が行われた。この調査は建築の専門家ではない行政職員により行われた。このため判定結果に大きなばらつきが発生する、他の業務を行う必要がある行政職員が建物被害判定調査に人手をとられる等の問題が発生した。しかし、この調査の最大の問題点は、り災証明が行政による被災者支援の基準となる事が当初、被災者さらには行政にもほとんど認識されていなかったという事にある。「全壊」・「半壊」の被災者が行政からの支援の対象となる被災者となり、「一部損壊」・「無被害」の人々は行政からの支援をほとんど受けられなかった。建物被害認定が被災者支援の基準となる事の是非については議論の余地があるが、平成１０年に制定された被災者支援法では建物の被災度が支援金給付の基準となっており、今後の災害対応においてもこの建物被害調査が大きなウエートを占めることは間違いない。東京都の『生活復興マニュアル』では建築団体をこの調査を行う主体と位置づけている。平成１１年９月に発生した台湾の集集地震でも建築学科の学生がこの調査を行っており、判断を行う主体は行政職員であるが学術団体がその援助を行うことは考えておく必要がある。（３）復旧・復興（Recovery）すまいの復旧・復興対策として行政が行った対策は、大きくは１）応急仮設住宅の供給、２）災害公営住宅の供給、３）復興都市計画である。兵庫県、大阪府合わせて49,861戸の応急仮設住宅が供給されたが、仮すまいの供給に関して応急仮設住宅単一による方法ではなく、民間賃貸住宅の借り上げ、すまいの応急修理等多様な選択肢を用意することの必要性が指摘されている16)。すまいの復興対策として１２万５千戸の住宅を供給する「ひょうご住宅復興３カ年計画」が策定されたが、戸数ベースでは滅失戸数は約1年で復旧した。これは民間の住宅供給が予想以上に多かったためである。この時期の対策については、先述のように多くの研究が行われており記述は避ける。（４）被害軽減（Preparedness）阪神・淡路大震災まで、すまいの被害軽減のための対策が存在するのは応急対応期までであった。災害救助法、地域防災計画には避難所・応急仮設住宅の設置についての記述はあるが、その運営に関する記述はない。また、阪神・淡路大震災以降、復旧・復興期の対策が重要であるという事が明らかになり、東京都は「都市復興マニュアル」「生活再建マニュアル」を作成した。すまいの再建に関する詳細な流れについては「生活再建マニュアル」に記述されている。（５）被害抑止（Mitigation）阪神・淡路大震災まで日本の防災対策は主として被害抑止を主眼として行われてきた17)。すまいに関わる被害抑止は対策は建築基準法により行われてきた。以下、建築基準法のすまいの被害抑止効果について詳細に考察する。３．建築法規の変遷日本の建築法規の変遷については大橋18)19)20)21)に詳しい。しかし、大橋の研究は主としてＲＣ造、鉄骨造といった堅牢建築物の構造計算の変遷についてまとめたものである。ここでは主としてすまいの64.3%22)を占める木造建築に関わる規定の変遷について整理する（表１）。日本全国一律(6)の建築法規が設けられるのは1919年の市街地建築物法が最初である。しかし、この規定が適用されるのは木造では3階建や大規模なものに限られていた。また、構造に関する規定が適用されるのは大都市のみであり、市街地建築物法の適用が停止される直前の1941年時点でも構造規定を含む全ての規定が適用されているのは43市町村（396市町村中）に過ぎなかった。一般の木造住宅の建設に関して全国一律に法的に何らかの制限が加えられるようになるのは、戦時中の1937年（昭和12）の木造建築統制令が最初である。この法律は100㎡以上の木造建築物の建設には許可が必要であるというものであり、構造に関する規定は無い。一般の木造住宅に構造に関する規定が適用されるようになるのは建築基準法（1950）が制定されて以降の事である。戦前の一般の住宅には構造に関する規定は無かったと考えられる。建築基準法制定後1959、70、80年の３回に渡って建築物の耐震性に関係すると考えられる施行令の構造規定が改正される。59年の改正では必要軸組量の強化、70年の改定では基礎の強化等、80年の改正では基礎の強化、必要軸組量の強化等が規定される。本研究の分析では、上記の３つの改正年に着目して建築法規の効果を検証する。ただし、本研究で用いる建築年は固定資産税台帳のもである。固定資産税は1月1日現在、完成している建物に対して課税される。例えば1－3－月2日に完成した建築物の場合は次年の建築物として登録される。一方、建築基準法は建設開始前の確認申請の段階で適用される。従って、本論文の検討では施工令の改正施工日の次年を改正の効果が現れる年と考えた。1959年の改正は12月23日から施行されており1960年以降、1970年改正は1971年1月1日から施行されており1972年以降、1980年改正は1981年6月1日から施行されており1982年以降と考えた。４．建築法規の有効性１）西宮市における建築物の建築年と被害の関係図２（鉄骨造）、図３（ＲＣ造）、図４（木造）に西宮市における建築物の建築年と被害の関係を示す。変化率は全壊率の前年との差を変化に対する感度を良くするため2乗したものである。（変化率＝（全壊率－前年の全壊率）２*SIN（全壊率－前年の全壊率））鉄骨造で全壊率が大きく減少しているのは1961、64、70年であり、改正された1960、72、82年には対応しないが、1973年以降は全壊率が低下している。ＲＣ造で全壊率が大きく減少しているのは、1963、69、