第二讲公共安全管理概述

第一节公共安全管理的必要性——人类的安全需求第二节中国公共安全管理的历程第三节西方公共安全管理的历程说文解字：安安，立争（静），亭安也。亭者，民所安定也。亭安民则安宁。小篆：安，从女在宀下，宀音为绵音，其像有如四面有墙，而上有覆盖之屋舍形。女子适人曰妇，处子曰女，而妇女在应事接物本较从容娴雅，故以女子居于屋中，更含有自在而无虞之意。纯玉曰全。纯，丝无杂；粹，米无杂。说文解字：全自我实现的欲求自我尊重的欲求感情欲求安全欲求生理性欲求54321美国心理学家马斯洛划分的人的欲求五个阶段自然状态中的人类安全：霍布斯霍布斯(1588-1679)：首先：从“自然状态”理解人类和人类社会。那时，是一种“一切人反对一切人”的战争状态，其间人与人之间的关系就是一种“狼与狼”的关系；“所有人都易于暴死于同类之手。”他说，人类生活的自然状况就是“孤独、贫困、污秽、残忍和短命。”其次：自我保存的自然需要是人们生活于政治共同体内唯一真正原因。第三，我们应该“在别人也愿意这样做的条件下，当他为了和平与自卫的目的认为必要时，会自愿放弃这种对一切事物的权利。”第四，由于政治社会是为了自我保存而存在的，所以每个人永远不能放弃自卫的权利。自然状态中的安全问题：洛克洛克假设的自然状态乃是一种“完备无缺的自由状态，也是一个平等的状态，更非‘战争’状态”。洛克认为，在这种自然状态中，人们处置自身及其财产的权利不受限制，任何人都不得侵犯他人的生命、自由和财产。在自然状态下，每个人可以保卫他自己以及为他所有的东西。“凡流人血的，他的血也必被人所流”是自然法的一部分。自然状态有个重大缺陷，人要保卫他的权利必须依赖自己。对这个弊害，政治正是救治手段，但它不是自然的手段。据洛克说，人脱离自然状态，是靠一个创立政府的契约。在洛克的政治哲学中，“人类结合成国家，把自己置于政治之下，其伟大的主要目的是保全他们的财产。”安全欲求：靠政府满足人身安全生存环境安全生活资料（财产）安全安全欲求安全欲求：包括对人身安全、生活环境安全、生活资料安全（财产安全）、生活稳定以及免遭痛苦、威胁或疾病等的需求。政府的安全需求人民拥护被人民接受不被人民抛弃（通过选举）不被人民推翻（通过起义、游行示威）政府对人民安全需求的满足人民利益的主动保护灾难救援与帮助安全感，秩序感满足人民的安全需求政府的安全管理责任公共安全管理：谁的责任？资产阶级启蒙思想家：人们放弃自然权利，成立国家的目标自由资本主义时代：守夜人政府，安全是个人问题罗斯福新政：凯恩斯的学说，挽救资本主义政府立法：明确政府的公共安全管理责任历代政府的灾害管理内容1历代的救灾思想与救灾政策2历史上的灾害管理机构3ClicktoaddTitle4ClicktoaddTitle5公共安全管理与灾害管理公共安全管理：着眼于安全，注重灾害的预防，消除脆弱灾害管理:着眼于灾害的处理，从预防、准备到应对1、历代政府的灾害管理内容在研究我国灾害史过程中逐渐形成了灾害理学、灾害工学以及灾害律学。所谓灾害理学，是古人对灾害成因的理解与解释。所谓灾害工学，是指中国古人的抗灾工程。灾害律学所反映的是中国古代灾害管理之上律朝纲、中律吏政、下律民风。积累了灾害成因、防灾、减灾、律法以及思想道德等方面的宝贵经验。古代的灾害管理内容灾害管理灾害理学灾害工学灾害律学灾害理学关于自然灾害形成的原因和机理的理论；代表每个时代的科学和认识水平。古代的看法——龙王——水旱雷公电母风婆火神天对人的行为的示警地震——“阳伏而不能出，阴迫而不能蒸，于是有地震”（西周·伯阳父大夫）灾害工学对抗自然灾害而兴建工程设施的技术和技能。反映了一个时代的技术水平，人民的智慧。大禹治水，黄河堤防，都江堰，鸿沟、郑国渠、大运河灾害律学政府管理灾害的政策、方针和法规。灾害律学上律朝纲中律吏政下律民风上律朝纲将各种灾难看作是对历代君主的告诫和警示：巨大的灾难和异变会影响统治地位，乃至朝代兴衰，注重灾害管理——祭天祈祷风调雨顺，国泰民安接受大臣疏谏，下“罪己诏”（是古代帝王反省罪己的御用文书）。逢商连年大旱,五谷不收,负责宗教祭祀的大臣说,要用人为牺牲,向上帝祈祷求雨。于是,汤“剪发断爪”,身为牺牲,祷于桑林,“以六事自责”,曰:“余一人有罪无及万夫,万夫有罪在余一人。无以一人之不敬,使上帝鬼神伤民之命”。于是,民大悦,雨亦大至。罪己次数最多的是清世祖顺治皇帝。这位少年天子亲政后，自然灾害很多，他把这一切自然现象都归罪于自己的“不德”,上干天咎,所以,不断自我反省,屡屡下诏罪己。临终之际,又留下了一道罪己遗诏,淋漓尽致地为自己列举了十四条罪状。中律吏政制定一系列关于灾情报告、灾情评估、赈灾等方面的法律法规和政策，成立专门的机构管理灾害，要求各级官吏严格执行——“报灾”“勘灾”“定灾”“赈灾”“恤灾”秦国的《田律》：报灾的项目有旱、涝、风、虫；报灾的时间限为秋中，漏、误、迟报予以惩罚。武陟县嘉应观下律民风对老百姓做灾害宣传，培养灾害准备和灾害应对的意识和方法、技能。天命主义禳弭思想救灾思想预防思想一二三2、历代的救灾思想与救灾政策天命主义禳弭思想自然界即上天也有最高统治者，自然灾害的发生是人类的错误导致天帝的惩罚，祭祀请求天帝原谅和宽宥。专职的祭司和巫师的产生，河神娶亲的故事（西门豹）对应的措施：祭祀1、救灾思想①赈济思想②调粟思想③养恤思想④除害思想⑤安辑思想⑥蠲缓思想⑦放贷思想⑧节约思想灾后政府以粮食、钱款和实物救济灾民。①赈济思想政策赈济之事，自周以来已有定型。赈谷、赈银是施赈于灾民的一种直接救灾方式，工赈则是一种间接的救济方式。工赈即现在的以工代赈的雏形，它是选择灾情最重的地方，开工施赈。著有《救荒全法》的宋代董渭说：“赈济者，用义仓米施及老、幼、残疾、孤、贫等人，米不足，或散钱与之，即用库银籴豆麦菽粟之类，亦可。向灾区调运粮食、向存粮区迁移灾民、调整粮食价格等等措施。②调粟思想与政策中国历史有移粟救民、移民就粟、平粟三种调粟方式。《周礼》说：“移民避灾就贱，其有守不可移者，则输之谷。”《孟子·梁惠王上》中论述说：“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。”这些诶都是指移粟就民、移民就粟的调粟方法。平粟则是把官仓中的米粟低价出卖给灾民，使得灾民能够解决饥饿问题。对灾民进行供养、临时收容照顾等等救灾措施。③养恤思想与政策归纳中国历史上的养恤思想，可分为：施粥、居家、赎子。施粥是灾后实行的一种紧急救助措施；居家是对灾民进行的临时收容养护；赎子是指由政府出资为饥民赎回被迫卖掉的子女。通过治理灾害发生根源或治理灾害本身，消除灾害的措施。如治蝗虫，防疫病。④除害思想与政策历史上的除害方法有消灭蝗虫、蝻虫，防止疫病流行等方法。除蝗的方法最早在《诗经》中就有所记载，我国最早的治蝗倡议者为前秦符坚时的刘兰；后世一些朝代有的专设除蝗的职官，治蝗最力者是唐代的姚崇，《唐书·姚崇传》说：“讨蝗纵不能尽，不愈于养以遗患乎？”防治疫病的放大起源于巫术，东汉以后，逐渐注意医治疾病和共防疫，到清代更形成了一定的规模。防治灾民外流采取的安抚和稳定措施。如减免税负、给田、遣返灾民等等。⑤安辑思想与政策历史上的安辑方法有：给复、给田、赍送。给复就是指通过减赋或返赋，诱导流民返乡耕种，最早在汉代实施。给田是指把闲田分发给流民并免除租赋，使流民不再流徙。给田方法的实施最早也是在汉代，宋、清时期应用较多。赍送是通过官府的力量将外流的灾民遣送回原籍。蠲（juan）缓就是免除，指灾后减免赋税、停征地租等。其目的是为了缓解灾民的生存状况，使得阶级矛盾不至于过度激化。蠲缓思想早在西周就已经有了，《周礼·大司徒》中有“薄征、弛力、缓刑”的记载。中国古代税收几乎完全依赖土地租赋，受灾之后，土地颗粒无收，人民颠沛流离，如果还要强收租赋，势必官逼民反。而减免徭赋，使民休养生息，对国对民均有好处，因此蠲缓徭赋几乎成为历代灾荒之年的定制⑥蠲缓思想与政策⑦放贷思想与政策灾后为灾民提供贷款、实物帮助恢复生产，稳定生活。如种子、耕牛等等。放贷的形式多为贷种子、耕牛、农具等，也有贷现金的。此举最早出现于西周，宋、清时期使用较多。放贷相当于现在农村农业信贷的部分内容。如果贷以种子，则可助其恢复生产。《管子·揆度篇》说“无食者予以陈，无种者贷之新”，是历史上最早阐述放贷思想的言论。《宋史·王岩叟传》载王岩叟疏说：“不限灾伤之分数，并荣借贷；不拘民户之等弟，均令免息。庶几圣泽无间，感人心于至和。”⑧节约思想与政策节约度荒的思想早在春秋时期已经形成，历代王朝为争取民心，凡遇灾荒，朝廷都采取节约措施，率行垂范。古代一直提倡节约物力、财力以度灾荒，常发出“民饥年艰食，国家若不节俭，生灵何以昭苏”的呼吁。每遇灾荒，节约思想必随之而起。《孔子家语》说：夫人君遇灾，尚务抑损，况庶民乎！即民气稍苏，宜常念艰苦之时，爱惜物力”。凡遇灾荒，朝廷和各级官员采取节俭措施，率先垂范，以度灾荒。2、预防思想①重农思想②仓储思想③治水思想④林垦思想中国历代发生的灾害以水旱为最多，在经历了灾害打击之后，历代也极为重视防灾工作，兴修水利就是防治水旱灾害的有效措施。仓储思想，即充实谷物进行储蓄以备灾荒。《礼记·王制》中说：“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也”，强调了仓储的盈亏与否，关系到国家的兴亡衰盛。早在战国时期，商鞅、管仲等都认为农业是国家财富的源泉，是战争的物质基础。西汉《论贵粟疏》中说：“贵粟贱玉”、“务民于农桑，薄赋敛，。广蓄积，以实仓廪，备水旱”的说法都体现了以农为本、积极进行防灾减灾的思想。3、历史上的灾害管理机构隋唐以前，朝廷兼管救灾事务隋唐以后，形成救灾管理体制，设立了专门的官职，分工明确中华民国时期（1911－1949），初步建立了以总统制为核心的专职救灾体制。各个朝代的救灾机构周代：大司徒职责之一是救灾秦汉:户部尚书（主管农桑）负有一定的救灾责任隋唐：救灾是户部的职责之一封建社会临时派员为主：包公陈州放粮中华民国：内务部的民政厅“非典”的分水岭作用为什么非典在我国公共安全管理中具有分水岭作用？为什么改变？时代的要求价值观念、管理理念的改变哪种需要？这是什么样的时代？人们具有什么理念？追求什么价值？政府形象；稳定家丑不可外扬手段：封锁消息Phase1Phase2Phase3Thepre-emergencymanagementstageTheCivilDefensestageThematurestage:theexampleofUSA前公共安全管理时期民防时期成熟时期：美国的例子西方公共安全管理形成的标志公共安全管理是以政府设立专门的相关管理机构，或者对原有的政府机构中明确公共安全管理责任为开端形成标志政府也存在公共安全管理行为，但都是孤立的、临时性的形成前时期成熟期政府负责应对各类突发事件1.前公共安全管理时期时间段特点作用指具有专门的公共安全管理职能的政府机构成立之前、或者对原政府机构明确公共安全管理责任之前的时期逐步形成了政府具有公共安全管理的责任的观念，为后来的公共安全管理奠定了广泛的社会认识基础政府没有形成针对此后发生的灾难的持久性、普遍性管理责任和义务。一事一管，一事一议新西兰：1931年，霍克湾发生强烈地震并引发火灾，纳皮尔（Napier）和哈斯丁斯（Hastings）两个城市遭到毁灭性破坏，260人死亡典型事例美国：1803,AmericanPortsmouth(朴次茅斯),NewHampshire(新罕布什尔),火灾Discussion:Isitthegovernment'sdutytorelievethedisastervictims?自然的、非侵权性的天灾人祸，政府究竟有没有责任介入？资本主义国家，信奉自由主义，自由放任政策，政府的责任？政府如果救济，是作为临时措施，还是永久制度？美国宪法指出政府的目标“为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利”讨论2、民防时期战争曾被作为国家的主要业务！借助战争的需要，西方国家建立了民防组织，成为公共安全管理的雏形组织，为后来建立正式的公共安全管理体制开创了先河