食品安全机制的良好实施典范(1)

食品安全机制的良好实施典范DigbyGascoine澳大利亚(本文作者，世界银行顾问，代表世界银行参加此次农产食品安全研讨会。作者曾任澳大利亚检验检疫局高级官员，澳大利亚生物安全负责人，曾参与世贸组织卫生及植物卫生措施实施协议的磋商，曾连续十年担任国际食品检验认证体系委员会负责人。作者于2000年离任澳大利亚公共事业局，其后在众多澳大利亚政府部门及国际组织担任顾问，包括世界贸易组织，世界卫生组织，国际贸易中心及英联邦秘书处。)概要政府及企业在设计、实施保障顾客及消费者食用安全食品的方法措施时会遇到很多问题，此报告的目的是确定并讨论其中最重要的问题，此报告提出的一般观点不是不变的，因为其中的分析是针对、反映不断变化的形势，而食品安全机构必须对应这些形势。因此，在本报告的开始，讨论此环境下一些普遍发生的重大变化，尤其是那些与消费者及食品企业息息相关的变化。其后，我们探讨一下食品机构优秀运作模式的特点，相关政策问题并结合澳大利亚情况介绍解决这些问题的方法。操作环境食品安全机构的责任发生很多重大转变，随着食品品种及国际贸易的增多，消费者可以选择品种更多的食品。食品生产的方式也在发生变化，尤其随着农业机械化，集中化及水产业的发展，新技术的开发应用，如转基因、医疗食品（功能食品）等新食品的出现，新问题也随之而来。如由蛋白感染，某些有机生物(大肠杆菌、沙门氏菌)可能引起的危害，生物恐怖主义及蓄意污染的风险日益引起人们的关注。消费者的态度及期望随着经济的发展及人民收入的提高，消费者对食品的多样化需求日益增大，消费者对健康的投入增大，也越来越多关注食品质量，包括食品安全。同时，城市化使食品供应链加长，消费者对食品生产及加工的知识削弱，然而，消费者拥有更好的食品储存及烹调设备，在外就餐，使用加工食品的机会增多，其它饮食习惯也发生变化。消费者期望高食品标准，且期望食品标准不断提高。他们日益期望食品企业承担全部责任，保证食品安全。政府也期望食品企业履行其职责。消费者可以从更多渠道了解到食品相关信息，包括真实的、虚假的。他们也愈加关注新技术，食品安全事件等。因此，消费者也更加积极寻求更多参与食品安全决策的途径。食品企业所有生产及销售食品的企业都称为食品企业。包括：—农场、饲养场、捕鱼者、狩猎者、采集者等—包装厂、冷冻厂、仓库—生产及加工厂—食品运输企业—批发零售商、商场、街头小贩等所有食品企业都有责任保障食品安全。农户及其它初级生产者面临新的挑战，必须制定相应措施，以应对日益挑剔的顾客及消费者。初级生产者意识到，只有在干净的环境中，安全的投入（土壤、种子、水、饲料等），化学及兽药最小使用量，以及安全的操作方法，才能保证生产出安全的食品。在实际生产过程中，很多地方都会涉及食品安全危害。因此，必须在风险分析机制下，评估并控制潜在的危害。大多数初级生产者生产规模小，本身不能实施风险评估。因此，必须由政府部门，农业研究机构及大公司在一般原则下进行风险评估，并提出正确的管理策略、建议，评估结果及控制措施必须以信息传递及培训的方式转达给农户及其它初级生产者。所有食品企业日益意识到满足消费者需求的重要性，尤其在食品安全方面的需求。主要零售者超级市场连锁店正与其上游供应者制定规则，明确责任，食品溯源方法的发展，食品企业面临的食品案件诉讼及其面临的丧失名誉及顾客的风险，都促使食品企业积极保障食品安全。针对这些风险，食品企业应采取可行的风险分析、管理方法，最可行的措施，采用当前最先进的技术，采用系统的过程管理体系，如HACCP及质量保障体系，及时监控出现的问题，采取预防措施。在很多发达国家及发展中国家，每个食品企业都建立并实施自己的食品安全计划。国际贸易问题乌拉圭圆桌会议贸易谈判提出了应用于食品贸易的技术性措施的国际新规则。世贸组织成员国，其国内食品规则需遵照SPS协定及TBT协定。大多数食品安全措施都遵循SPS协定，SPS标准必须：无歧视性必须遵照科学的原则，并有充足的科学依据支持适用于保护人类声明或健康的前提SPS标准必须以国际食品法典标准、指导原则、建议，或以风险评估为基础，必须与风险管理一致，必须在保护人类生命或健康的前提下限制贸易。此外，若食品进出口国之间标准不一致，食品进口国应承认食品出口国相应的标准。若本国标准与国际标准不一致，应预先通告WTO其它成员国，供讨论。WTO危端解决程序优先干各WTO成员国标准。进口食品控制在国际关系中非常敏感。成员国采取严格标准在适当程度上防止食品安全风险，WTO不予干涉。但针对进口食品的标准及程序不应严于国产食品之标准及程序，除非通过风险评估确定应采取更严格的标准或程序。食品出口国具备良好的食品安全体系，有利于其食品顺利出口，国内与出口食品控制体系相结合时最有效的战略。本国具备有效的食品安全控制体系为其赢得较好的国际知名度，也有利于农业出口。食品安全一些新展望食品安全管理的指导思想是，保证食品最大可能性安全，从生成、收割、直到消费。食品安全危害存在于食品生产及销售链的每一环节。认识到此，必须将食品安全管理贯穿到整个食品链。广义上讲，食品企业包括收割者，食品制造及加工企业，每个相关企业需要有自己的食品安全规划（无论是否完善），规划必须在风险分析的基础上，并制定合理的食品管理标准。更广义上讲，消费者也应作为食品链的一部分，了解安全的食品储藏及加工方法。食品企业应承担保障食品安全的基本责任，政府作为辅助手段监督食品企业履行其职责。食品企业及相关政府部门应明确各自职责，以在最小成本下达到食品安全保障最大效益。在一些发达国家，食品企业投入更多精力保障食品安全，政府监审职责转变为审查职责，减少食品生产及加工过程政府干涉。以企业为主，政府为辅的这种相互作用有时称为“共规”。过去几年中，食品安全管理预防原则的应用引起极大争议。实际上，采取预防措施，在各国有长远的历史，并成为国际食品标准。SPS协定条款中也允许在无足够科学信息条件下采取此标准（必须提供必要信息并在一段时间内实施风险评估）。然而，预防原则并不证明限制标准合理，既以保证消费者免受风险之名义违背重要的科学依据。—可追溯性—透明性优秀运作模式的特点现在，大家了解了优秀运作模式的背景，我来介绍一下其特点，供政府食品安全机构参考。－整体性，贯穿整个食品链－各方责任明确，包括所有相关的政府各基层各部门食品生产及贸易行业应承担主要责任—每个相关部门承担各自责任—每个部门配备足够的资源，规划投入及产出—以科学、依据、危害为基础—嵌入式适应性，以适应新科学，新技术，新危害—与SPS及TBT协定WTO职责一致—在适当时采取国际标准—企业与消费者的合作关系—规划／监督一致性—研究监督，以预测潜在问题—重视教育及普及政府体系的主要因素政府需要具备完善的机构、机制、体系，才能实现以上特点，保证食品企业承担食品安全的责任。主要因素包括：—明确的策略、书面政策及职责—全面、一致、及时的立法—标准制定机制，包括向相关方提供咨询—适合当地的风险分析能力—指定风险管理职责—监察体系—实施／遵守及制裁体系—回溯及撤销体系—紧急反应体系—沟通／透明度／教育体系—系统评测及反馈—各部门间协调机制政府面临的一些重要问题政府在设计、实施食品安全监督体系时，出现很多问题，此报告只能讨论其中很少的一部分。较普遍的一个问题，对于某些食品安全问题，风险管理决策由谁做。对于某食物最大容许污染度，人们认为，应由政府来决定，因为社会授予政府权力来判断可接受风险。然而，风险管理决策有时与经济或其它利益挂钩，而脱离食品安全本身。政府决策者会迫于来自利益集团的压力，在决策时考虑这些利益。一些国家采取另一种作法，即限制政府部门风险管理决策的范围，技术专家在更广政策方针指导下与政府官员合作。另一问题，是否在政府内建立一个食品安全机构，或是一个机构网络，来实行辅助功能。单一一个部门，集合食品安全相关的所有功能，优点在于最大限度地避免重复，缩短沟通及协作过程，避免部门间冲突，而且利益方（企业及消费者）无疑都会承担责任。另一方面，庞大的机构网络也存在很多缺点，规模过大，缺少专业性，与其它相关政府计划分离（卫生、农业拓展等），繁琐的内部决策程序等。另一个相关问题，是否加强公共食品安全结构政（包括标准制定）行（执行）职责分离。政行分离保证政策制定不受执行事宜影响，而实施也不受政治的影响制约。另一方面，政策发展应紧密结合实际，而且，政策的有效实施也是基于对政策目标的正确理解、诠释。食品安全部门的组织方式经常反映传统各部对涌现的食品安全问题的反应。例如，农业部负责农药、兽药的使用许可。而卫生部是实施食品安全标准的主要部门。一些人认为，这样的安排体现了利益冲突。农户群体要求使用除草剂，然而除草剂也许会对人类健康产生风险，需加以控制，而农业部门也许会将其服务群体，农户群体，的利益放在首位。另一些人认为，食品安全事件中出现的类似问题会涉及到企业的利益，而不影响农户及消费者的利益。然而，我们应确定潜在利益冲突，并找到透明的解决方法。食物都有两面性。政府部门过多考虑其服务群体，过度干预，导致其侵占承担食品安全主要责任的非政府部门地位。使食品企业依赖于政府监督来保障食品安全，在食品安全事件中使企业免受法律惩罚，会阻碍食品企业生产安全的食品。在现代食品安全管理中，应明确政府应承担的职责，是审查而不是管理。无论政府收取什么样的体系解决食品安全问题，此体系必须能快速有效地解决食品安全危机。若食品事件不能顺利、透明地解决，公众对此体系的信任会逐渐丧失，直至对其可行性产生质疑，要求体系重组。食品安全危机及产生的后果，会导致食品安全部门转移大部分精力进行风险管理，改变普遍提高食品安全的初衷。澳大利亚一些重要问题的解决方法每个国家都有最适合自己国情的解决方法。澳大利亚制定了适合本国政府联邦体系，高度发展的食品工业及日益增长的出口贸易的重大利益的措施。在澳大利亚，有谁来做食品安全风险管理决策？由政府制定的权威委员会，澳大利亚—新西兰食品标准委员会（FSANZ）制定澳大利亚（及新西兰，根据两国之间条约）食品标准。食品标准的制定遵照一般政策指导方针，此方针由国家、各州相关部长组成的理事会提出。某些出口食品，如肉类，由澳大利亚检验检疫局（AQIS）实施监督及认证，各部长不直接管理具体风险。只有一个食品安全部门？澳大利亚只有一个部门（FSANZ）制定澳大亚食品标准，由很多国家级、州级部门负责标准的实施。政（包括标准制定）行（执行）职责分离？在食品出口方面，由澳大利亚检验检疫局（AQIS）统一承担政行职责，对于在澳大利亚境内消费食品的安全管理，由不同部门分别承担政行职责。农业部、卫生部、工业部各部的职责范围？经过长时间酝酿，广泛参考公众意见，最近已出台修改方案，明确主要国家级、州级各政府部门的角色及职责，并加强协作机制。审查、管理？澳大利亚食品规则的首要观点明确，食品企业应承担保障食品安全的责任。政府的职责只限于审查非政府行为，使食品企业履行其职责。根据一最近出台的政策，澳大利亚每个食品企业都需要有各自食品安全规划。一些重要声明在此简短报告中，不可能探讨所有最优化食品机构的相关问题，也不能详细讨论某一方面问题。以上的讨论还涉及到其它很多问题，有待进一步探讨。我在这里提出一些潜在的问题及其重要方面。—消费者及顾客正常的期望是食品安全管理的主要驱动，必须为其预先准备及时反映。—体系的设计应从鼓励食品企业借鉴最优秀模式，承担整个食品链安全责任的角度出发。—食品安全机构必须有效应对新挑战，尤其为食品危机做好充足的准备。—协调、整合国内／进口／出口食品安全体系对于国际贸易至关重要，同时可达到最优效益。—风险分析不仅应作为食品安全决策的基础，还应以传统企业风险管理技术的形式，为政府部门及食品企业管理提供有价值的手段。—政府机构其体系及进程应定期检查并更新。2002年10月17日附件１澳大利亚食品安全部门出口食品供应国内的食品•出口食品标准根据进口食品国家要求制定•澳大利亚检验检疫局（AQIS）承担职责政策•由AQIS实施出口肉类、鱼类、奶制品蛋类、谷类等食品的监督认证实施•澳大利亚—新西兰食品