扩大生产者责任引发的产业组织问题

1OECD国家扩大生产者责任政策对市场结构与企业行为的影响内容提要扩大生产者责任（EPR）政策是一项在OECD国家率先实施的环境规制政策，该政策使生产者对于其产品所负的责任扩大到产品生命周期的消费后的废弃物处置阶段。本文通过典型案例说明企业如何应对EPR政策，在此基础上，运用产业组织学理论分别分析共用与专用产品回收体系下EPR政策对市场结构与企业行为产生的影响。得出的主要结论是：共用的产品回收体系，避免了中小产品制造企业因难以独立完成产品回收而退出市场，从而保持了产品市场的竞争性，但在回收环节上环境规制目标与经济效率目标顾此失彼；专用的产品回收是以企业实施集产品生产销售回收于一体的纵向一体化为前提，增大了市场的进入障碍和垄断性。关键词OECD国家扩大生产者责任政策市场结构企业行为城市居民排放废弃物的处理一直是由当地政府负责，当地政府承担这些废弃物处理的管理责任和财务责任，通常是拥有并运作废弃物管理系统（Driedger，2002；Ueno，1999）。近几十年来，随着人口的增多与消费能力的提高，城市居民（特别是在发达国家）排放的废弃物逐年增加，以经济合作与发展组织（OECD）成员国为例，1980年到1997年间，城市垃圾排放量增加了40%（OECD，2001）；另一方面，在许多国家大部分回收废弃物的市场价格越来越低，以至于低于回收成本(Ueno，1999)，使得越来越多的废弃物需要通过掩埋或焚烧的方式处理。由于废弃物掩埋或焚烧对环境的不利影响，许多国家的政府面临着废弃物管理制度创新的压力。一种被称为扩大生产者责任（ExtendedProducerResponsibility，文中简称EPR）的环境政策，旨在使生产者承担废弃物的处理成本以降低消费者废弃物的排放量，已在大多数OECD国家中得以实施。EPR政策，虽然是一项环境政策，但它的实施直接或间接地影响到企业的市场行为和市场结构。虽然中国尚未实施扩大生产者责任政策，但研究OECD国家EPR政策对企业行为和市场结构具有如下意义：（1）OECD国家的EPR政策作用于在这些国家销售的相关产品（包括进口品）及其生产者，由于OECD国家是中国企业的主要出口市场，相关出口市场与其中的中国企业必然受该政策的影响；（2）中国国内的环境问题日益突出，制定中国环境政策时必须考虑环境政策与产业政策的协调，需要借鉴OECD国家的经验。本文首先介绍扩大生产者责任原则的产生与政策实施，然后通过案例说明企业如何应对EPR政策，最后分析扩大生产者责任对市场结构与企业行为所产生的影响。一、扩大生产者责任概念的产生与政策实施扩大生产者责任（EPR）这个概念首先是由瑞典环境经济学家ThomasLindhqvist在1990年正式提出的。ThomasLindhqvist在1992年向瑞典环境与自然资源部提交的报告中，对EPR做出如下更正式的定义：EPR是一种环境保护战略，旨在降低产品对环境总影响这样的环境目标。它是通过使产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现的（Lindhqvis,1998）。在Lindhqvis的EPR模型中（见图1），将生产者责任分为如下五种基本类型（Lindhqvist，1998；OECD，2001）：产品责任，即生产者对已经证实的由产品导致的环境或安全损害负有责任。产品责任不但存在于产品使用阶段，而且存在于产品的最终处置阶段。2经济责任（或称财务责任），意味着生产者支付管理产品（使用后）废弃物的全部或部分成本。这包括废弃物的收集、分类和处置等方面。物质责任，即在产品使用期后（消费后阶段）直接或间接的产品物质管理责任。信息责任，在产品的不同生命周期，生产者被要求提供产品及其影响的信息，例如，环保标志、能源信息或噪音。所有权责任，在产品的整个生命周期中，生产者保留产品的所有权，该所有权牵连到产品的环境问题。OECD（2001）将EPR定义为一种环境政策，生产者对于其产品所负的责任（物质和/或财务责任）扩大到产品生命周期的消费后的废弃物处置阶段（post-consumerstage）。EPR政策具有两个相互关联的特征：（1）将产品废弃物的处置责任全部或部分从市政当局那里上移至产品原来的生产者那里；（2）激励产品生产者在产品设计时将产品的环境影响考虑进去。图1EPR模型大多数OECD国家认为EPR政策可以促使城市消费废弃物降低。因为，在EPR政策下，管理处置报废产品的经济（财务）责任由生产者承担（过去主要由地方政府承担），内部化为生产者的成本。这样，追求利润最大化的生产者，有动力去降低产品回收处置的成本，会从产品设计生产到回收处置的整个过程考虑降低成本的问题，而不是像以前那样不考虑回收处置过程的成本问题。EPR政策使生产者有动力去（1）制造带来尽可能少的废弃物的产品，（2）开发出经济有效的产品回收处置系统。EPR政策的实施起始于1991年德国的包装材料法令（theGermanPackagingOrdinance）。当时德国面临着严重的垃圾掩埋用地不足问题，包装材料废弃物占该国城市废弃物总重量的30%，总体积的50%。当时的德国环境部长KlausTöpfer通过让企业界负责自己的包装材料废弃物的处理来解决这一问题。尽管德国的EPR原则的实施成本不低而且还存在许多起步问题，但实践证明该政策是成功的：德国包装材料的使用量明显下降，1997年比包装材料法令生效的1991年少使用140万吨包装材料（见图2）；1997年有545万吨旧包装材料再生使用。目前，大多数OECD国家已经针对多种产品实行了EPR政策，包括包装材料、电子及电器设备、电池、汽车、轮胎、冷冻剂、润滑油、油漆等。EPR政策工具包括从完全强制性到完全自愿性这两个极端中的各种类型。许多OECD成员国采用法律机制来实施EPR政策，欧盟和日本关于包装与包装废弃物、废旧汽车和电器及电子设备废弃物方面的EPR政策法令（或法律）已经或即将实施。1在美国有些州已有EPR立法，而没有全国性的EPR立法，但一1欧盟已经通过并实施了《包装与包装废弃物指令》、《报废汽车（ELV）指令》和《报废电器及电子设备产品责任经济责任所有权责任信息责任物质责任3些美国企业是自觉实施EPR政策的典范。已经生效的EPR政策法令（或法律）一般要求：（1）消费者（或使用者）不得将废弃物任意丢弃，必须将其分类放置甚至送至指定回收点。（2）生产者必须（部分或全部）负责产品废弃物回收与处置的物质与经济责任，或者委托第三方负责。所谓生产者，一般情况下被认为是产品商标的拥有者或者产品的进口商（对于国外产品）；对于包装材料来说，包装材料的使用者而不是制造者被认为是生产者（OECD，2001）。所谓第三方一般被称为生产者责任组织（ProducerResponsibilityOrganization，简称PRO），是一类企业或非赢利组织，负责集体管理许许多多生产者的产品回收，目前运作的大多数生产者责任组织直接向委托方（生产者）基于特定的费率结构收费。百万吨6.767.067.67.356.996.926.716.356.3266.577.58198819901991199219931994199519961997资料来源：德国环境部，转引自OECD出版物——《扩大生产者责任：政府指南》（ExpendedProducerResponsibility:AGuidanceManualforGovernments），2001。注释：以上数据为家庭及小企业数据。德国的《包装材料法令》于1991年生效。图2德国的包装材料消费，1988-1997二、企业如何应对扩大生产者责任政策EPR政策正在得到世界范围的认可，OECD国家在该政策的执行方面走在了前面。世界上许多企业针对EPR政策，采取了相应的对策。下面通过几个案例说明企业如何应对EPR政策。1.柯达公司对一次性相机的回收柯达公司于1988年推出一次性相机，公司遭到了环保主义者和消费者的反对，这些人认为这种一次性用品的推出只会增加废弃物排放。作为对这种批评和OECD的EPR政策的回应，柯达公司宣布将回收这些用过的相机。柯达公司宣布自从该回收项目启动以来，已经回收了2.5亿只相机，少产生4100万磅的废弃物。在美国国内回收率达70%，在世界范围内达60%。柯达公司还与富士、柯尼卡及其他相机制造商结成联盟，利用其他方的客户服（WEEE）指令》；日本已经通过并实施了《容器包装再利用法（CPRL）》和《特定家电再利用法（EHARL）》，并准备通过报废汽车回收方面的法律。4务体系回收用过的相机。柯达公司是通过相片冲印店来回收用过的一次性相机的。客户用一次性相机照完相后，将相机拿到相片冲印店来冲印，使用过的一次性相机由冲印店提供给柯达公司的回收再造部门。柯达公司负责运费并为回收的相机额外向冲印店支付每磅90美分的费用。柯达公司设法重新使用所回收的一次性相机的大部分部件，不能通过质量检验的部件被“回炉”成为制造新相机的原料。2.施乐公司的资产回收管理施乐公司是一个以全球为市场的跨国公司，公司在1991年已经开始再利用回收产品，将部件用到新产品中去，当时作为成本节约行动而不是环境行动。1993年以后，国际上实施EPR的趋势促使公司提出“在不产生废弃物的工厂中生产不带来废弃物的产品”的目标，公司在产品回收再利用及相关的原料回收、产品设计方面作出了许多努力，公司称之为资产回收管理。施乐公司独特的设备租赁经营方式提供了现成且有效的报废产品回收途径。施乐公司设备产品（主要是复印机、打印机和传真机）中，只有大约25%是一次性销售出去的，而剩下的75%是被租赁出去的。设备租赁是通过施乐公司的下属——施乐商务中心和施乐信用公司进行的。施乐对全部租赁设备提供全套的维护服务。另外，施乐公司还通过开展设备“以旧换新”的形式（即购买公司新设备时可以用原来购买的旧设备抵部分设备款）回收本公司卖出的旧设备。施乐公司的设备回收是通过该公司在美国的约50个核心物流中心完成的。回收设备进入物流中心的运输正好利用了产品发货运输的返程。回收设备从核心物流中心汇集到公司在辛辛那提的配送中心，最后再分散到公司在纽约和墨西哥的产品再生基地。施乐公司的资产回收管理中的一项重要内容是，组成由资产回收工程师，产品设计师和环境专家组成的产品设计团队共同开发新产品。施乐公司在产品设计上主要作出如下改进：减少有害材料的使用，增加不同产品部件的通用性，减少产品的组件数量，使产品部件带有材料组成或使用情况的信息（如在材料上做标记、安装使用自动记录器），改进部件扣件使之容易拆卸。3.日本家电企业对日本《特定家电再利用法》的回应为完成家电的回收再利用，日本的家电生产企业形成两大集团：松下和东芝为中心的集团建立了24家家电回收工厂；日立、三菱、夏普、三洋和索尼组成的集团下属14家家电回收工厂。松下在2000年9月4日宣布，将设立190个指定的回收场所，并在大阪中央区设立管理再商品化委托环节、费用的支付等业务的代理公司。该公司的2000万日圆资本金由松下全额出资。经过一定的发展，在回收方面存在协作关系的东芝也将向该公司出资。另一个集团将日本全国划分为10个区域，形成回收网，每个区域与1~2家物流公司合作，受理这五家企业家电产品回收的零售店在全国有13万家、回收点有160多处。大多数日本家电生产企业考虑改进产品的设计以便于回收。例如，松下已经减少了电视机的组件及许多产品中的塑料树脂种类。4.德国的DSD公司的建立与运作1990年9月，即德国包装法令生效的前9个月，德国的95家工商企业（包括包装材料使用企业、生产企业和一般商业企业）创立了DualesSystemDeutschland（简称DSD）公司。2该公司是一个非盈利性的生产者责任组织，对德国全国家庭与小企业的包装材料废弃物进行收集、分类和回收。企业或进口商无论是否为DSD公司股东，通过注册交纳特许费成为该公司的委托方，特许费因包装材料的类型和重量而不同，委托方可以在其产品上使用“绿2DSD公司一直不断地吸收新的企业入股，截止1997年股东企