当代中国电子政务发展存在的问题及对策

当代中国电子政务发展存在的问题与对策一．电子政务的发展背景电子政务(E-Government)是近几年伴随着互联网、电子商务等新生事务而出现的新概念,所谓电子政务,是指政府部门通过以互联网为主要标志的信息通信技在政府事务中的应用,以改变政府内部与外部之间的关系,使政府的效率和服务能力等各方面的水平得到全面的提高,创造出更优秀的政府。我国的电子政务建设起步于20世纪80年代的办公自动化系统建设。国内研究者将我国电子政务发展阶段进行了归纳，认为我国电子政务发展经历了办公自动化系统、专业领域信息化、政府上网工程实施和全面电子政务建设四个阶段。第一阶段为办公自动化阶段，从20世纪80年代至90年代中期。这一阶段，政府办公使用计算机、传真、打印、复印机等现代办公设备和计算机技术、通讯技术、网络技术等协助处理信息，从而提高办公效率和质量；第二阶段为专业领域信息化阶段，从1993年至1998年，此阶段是政府为推动国民经济信息化和社会发展信息化而提出的计算机联网、应用工程在专业领域的应用，主要表现为金字工程建设。起步于1993年启动的“三金工程”，即“金桥”、“金关”、“金卡”，现已发展到“12金”甚至更多，即金税、金财、金盾、金审、金贸、金农、金保等；第三阶段是政府上网工程阶段，从1999至2002年。1999年1月22日由中国电信和国家经贸委联合40多家部委办局发起召开的“政府上网工程启动大会”，标志着我国正式启动了政府上网工程，并把当年确定为“政府上网年”，中国电子政务发展进入了实质性建设阶段。截至2002年底，各级政府在gov.cn上注册的域名数量就达6686个，已经建成的琳琅满目的政府门户网站数量达4929个。国家各部、委、办、局以及地市级以上的地方政府都已建起了自己的网站，一些经济中心城市的政府网站已初具规模。第四阶段为全面建设和理性发展电子政务阶段，2002年底至今。2002年8月，中共中央、国务院办公厅以中办发[2002]17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，对十五期间我国电子政务的指导思想、建设原则、目标、任务和措施等作出具体部署，我国电子政务开始以战略性的地位纳入政府行动计划，即全面建设电子政务阶段。2003年，国家信息化领导小组第三次会议讨论通过了《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》，进一步提出要抓紧推行电子政务，按照统一规划、突出重点、整合资源、统一标准、保障安全的原则，逐步建成电子政务体系的基本框架。特别是从2004年起，各级政府相继调整了电子政务发展策略，开始实施“冷”处理。中国电于政务建设在办公自动化和重点业务系统建设己经取得成绩的基础上，进入了统筹规划、整合创新、稳步推进的阶段。《2005中国信息化发展报告报告》明确提出，2005年中国电子政务建设的重点任务是构建国家电子政务总体框架，明确现阶段中国电子政务的战略定位和在未来国家行政体制改革中的作用及两者之间的关系，明确中央与地方在电子政务建设中的关系原则，理顺电子政务运行管理体制。在继续推进重点电子政务工程建设的同时，逐步完善电子政务系统运行管理体制，加快制定电子政务建设项目管理办法，规范项目立项、招投标、工程监理等，保证项目建设质量和效益。有关部门已经启动《电子政务法》的前期调研，《政府信息公开条例》也报送国务院法制办。业内人士将2006称为“电子政务务实年”，至此，中国电子政务建设也由此进入了一个相对平稳和理性发展的阶段。业界、学界一致认为，当前各级政府部门对于电子政务发展的“冷”处理是一种务实之举。二．中国电子政务发展过程存在的问题2.1.中国电子政务发展过程中所取得的成效在探讨中国电子商务发展过程的问题时，首先我们应该发现中国电子政务发展过程中所取得的成效：在党和政府的高度重视下，电子政务建设取得了重大进展：网络基础设施形成规模，基本满足电子政务应用的需要；重点业务系统建设有序进行，电子政务建设综合效益逐步显现；政府网站体系初步建成，网上服务质量稳步提高；电子政务发展环境不断完善，可持续发展能力逐步增强；政府网站已成为联系公众、企业、社会的桥梁；各级公务人员信息技能显著提高，行政能力逐步提升。中国软件评测中心、人民网、腾讯网联合开展的中国政府网站绩效评估结果显示，2010年政府网站建设总体绩效水平有所提升，用户不满意率由2009年的87.9%下降为84.2%，各级政府网站在公开政府信息、提供行政办事服务和便民服务、开展网上互动交流方面有一定程度的改善提升，具体表现为：服务内容总量日益丰富，服务规范性不断提升，信息公开迈上新台阶，政民互动渠道不断健全。2.2.中国电子政务发展中存在的问题必须清醒地看到，中国电子政务建设总体上还处在起步阶段，在推进过程中也出现了一些深层次的矛盾和问题。1）电子政务建设的条件还不够完备服务理念跟不上。在传统计划经济体制下，政府的运作主要是面向管理和控制，而在现代市场经济体制下，政府的运作则主要是围绕公共服务展开的。虽然电子政务的出现极大地推动了政府职能的重大转变，但还不能完全适应电子政务建设的要求。信息共享水平低。电子政务要求对政府所掌握的信息资源予以公开、整合与共享。然而，政府部门独成一体、各自为政的现象比较普遍，政府信息神秘化、垄断化的情况仍比较严重，给电子政务的实施带来很大的阻力。而发达国家在电子政务的建设过程中明确了其服务理念，如美国，美国电子政务建设的理念是特别强调建立一个以公民为中心的服务型政府，在建设实践上采用项目理论和评价措施以保障该理念的实现。2)重电子、轻政务：技术资源利用率低，能力闲置在中国电子政务工程建设中，普遍偏重硬件资源的投入，软件投入在整体投入中的比例普遍低于30%，硬件投入片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用的需要。一些网络资源的当前利用率不足5%，个别项目的存储资源可支撑10年的业务增长需求。违背电子政务发展规律,盲目建设的现象普遍存在。我国电子政务建设在全国范围内大力推行,这是一件好事。但是,在实践中,各地方、各部门之间严重的攀比之风助长了电子政务建设的盲目性。在攀比中,一些领导难以静下心来进行策略选择,一些地方为了显示自己的超前意识,在地方财政十分紧缺、本地公众计算机和互联网使用率极低的情况下,也盲目上马一些华而不实的电子政务项目。根据调查统计,我国经济发达地区、欠发达地区和落后地区,在电子政务建设目标、建设计划等方面并没有显示差异,但这三类地方的公众对政府推行的电子政务为何物的认知程度却有明显的差异。不顾现实需求、违背电子政务发展规律的盲目建设,必然导致所建立的电子政务系统无任何实际应用意义,导致新的浪费。3）保障电子政务发展的法律、法规不够完善中国的电子政务法律规范建设明显滞后于电子政务的发展。因此，与电子政务建设有关的法律、法规的立法过程应适当加快，如电子文件法、电子版权法、数据保护法、电子交易法以及法律上认可的数字签名技术标准、认证授权管理等都需要加快立法或制定相应的行政法规，明确其法律地位和效力。从发达国家在电子政务方面设置的相关法律来看，中国电子政务法律规范建设的确落后于电子政务的发展。以美国为例，1995年，克林顿签署了《政府信息公开法》、《电子政府法》等一系列法律法规。2002年，美国颁布了《电子政务法》，随后又颁布了《政府业绩成效法》和《私密性法》；韩国电子政务突飞猛进的另一大支撑就是完备配套的相关法律法规。在推进电子政务发展的过程中，韩国政府一直把完善相关的立法作为一项根本性任务，现已形成了较为完善的电子政务法律体系。2001年，韩国通过了《缩小数字鸿沟条例》、《保护主要信息基础设施条例》、《关于推进行政部门的信息化以实现电子政府的条例》等一系列法规，为政务信息化创建了完善的立法保障。英国很注重采取相关的安全机制来维护电子环境的可靠性与安全性。英国执行和创新小组公布的《保密性和数据共享》报告对如何加强公众个人数据保密问题提出了详细的建议。英国一份题为《保密性和数据共享：提高公共服务质量的途径》的报告指出，要通过不断提高市民信息的保密性赢得公众信任度。此外，还通过制定法律和规则推动电子政务建设过程中的信息保护问题的解决。4）部门协作能力不强政府各部门之间的信息共享和业务协同能力不强，其丰富的信息资源并没有形成共享机制。跨部门业务协同需要从国家层面予以梳理和完善。各地方政府和部门在进行电子政务建设时往往从本部门、本地方的利益出发,各自为政,采用各不相同的标准规范,业务内容单调重复;只从解决本机构内部的业务需求出发考虑新技术的应用。这必然造成各层级政府之间、各部门之间、各业务应用系统之间不能互动、信息资源不能共享,出现信息孤岛和自动化孤岛,造成新的重复建设与浪费。5）对电子政务缺乏心理认同电子政务需要依靠政府部门及其公务人员与公民、企业和其他组织之间开展有效的网上互动才能达到网上办事的目标,而这种互动是以一致的心理认同为基础和前提的。电子政务的推行将打破原有政府部门之间的界限、构建一个跨部门的网络化协同工作的虚拟办公环境,使传统的金字塔式的政府组织结构改变成扁平的、无中心的网络结构。网上办事、信息公开透明使行政机关及其公务员原有的权威受到了严重的挑战,使行政机关及其公务员的行政行为完全置于公众的监督之下成为可能。电子政务与传统行政文化、政府管理模式之间的冲突使一部分公务员担心发展电子政务对自身的既得利益构成威胁,由此产生了对电子政务的抵触和消极情绪。电子政务虚拟化、无纸化的办公方式完全改变了长期来形成的与文件打交道、公文旅行、文山会海的办公方式和衙门作风,政府部门要直接面对公众的大量反馈信息,管理模式由管理型变为服务型。相当一部分公务员在短时间内无法适应这种角色和工作方式的转换而产生了对电子政务不认同的心理。三.当代中国电子政务存在的问题的对策及其未来发展方向3.1未来中国电子政务的发展方向经济全球化、市场化,政府管理民主化、国际化,以及我国的社会转型,都构成为我国推进电子政务建设的重要环境条件。要使电子政务建设与构建和谐社会、提高执政能力和政府行政能力的社会发展目标结合起来,当代中国电子政务发展趋势与走向就应表现为:(一)由注重技术导向转变为注重政务导向以往,从领导者到一般公务员和公众,都把电子政务建设看成是纯粹的技术问题,认为是计算机工作者的事。这种技术决定论导致了电子政务建设完全是一种外延式的技术应用,完全是以传统的方式来利用现代科学技术,使新技术去适应旧体制,原有的行政业务流程、办事方式、服务范式和组织结构形式都原封不动,新技术当然不可能有效发挥作用。电子政务与行政改革从一开始就应是一体化了的概念。行政改革是电子政务建设的前提,电子政务不是要对已有的传统业务流程实现自动化处理,而是要对再造后的业务流程进行固化;电子政务是实现行政改革、推进行政现代化的载体,没有电子化的手段就难以实现流程的优化、跨部门的互动与共享。电子政务系统的建设与政府再造之间的关系,正如理查德.赫克斯(RichardHeeks)所说,它们之间具有两种联系方式,电子政务系统的建设能够支持政府公共部门的改革,政府公共部门的改革能够影响电子政务系统的建设与管理。同时,在电子政务建设过程中,网络信息技术等现代科学技术与政府行政改革各自有着不可代替的功能作用。但这二者的作用不是平等的,技术本身只是工具,技术发挥作用的程度与方向深受制度、体制和管理者的影响;同样的技术,在不同的制度、体制和管理环境条件下,被赋予了不同的功能、意义和价值。因此,由注重技术导向转变为注重政务导向、由技术与政务的分离转变为二者的有机融合,必然是中国今后电子政务建设和发展的新趋向。其具体内涵就是要把电子政务建设与新技术的运用有机融合起来,与政府职能的转变、组织结构的调整、行政业务流程的再造、行政许可制度的改革、政府机关作风建设有机结合起来。在具体观念上的根本转变就是政府部门运用网络信息技术从追自动化技术水平的提高转变到提高公民、法人和其他组织办事的效率和改善行政绩效,由注重只解决本部门内部的需求转向加强政府各部门之间的协作,最终形成跨部门的网络化协同办公环境