浅谈水利工程验收制度

浅谈水利工程验收制度2004年第6期·39·浅谈水利工程验收制度石红伟（水利部建设与管理司，北京100053）摘要：水利工程验收是检验工程建设成果的重要手段，其制度建设至关重要。本文从目前水利工程验收的实际情况出发,总结当前验收制度在执行过程中出现的一些问题或不足，并结合国家有关政策及其他行业的先进做法提出一些改进意见。关键词：水利工程验收工作制度自1999年水利部颁布《水利水电建设工程验收规程》(SL223-1999)以来，至今已经历5年有余。此版验收规程的发布，对于规范水利工程验收制度，指导水利行业验收工作起到了承前启后的重要作用，是水利工程验收工作变革过程中不可或缺的重要里程碑。同时，在此期间，由于国家相关政策的调整和人们思想观念的转变等因素影响，该验收规程也逐渐显露出一些缺憾或与时代节奏不合拍的地方，需要进一步修改完善。为适应新的历史形势和水利建设现状，国家也相继出台了一系列水利工程建设管理方面的方针政策，对水利工程验收制度工作起到了进一步规范、指导作用。近期，我国加入世界贸易组织，世界经济一体化进程加快，水利工程建设国际招投标等一系列外部环境的推动，促使我国水利工程建设管理必须及早实现与国际接轨，这些因素都要求水利行业进一步转变政府职能，转变政府管理工程的方式，其中水利工程验收制度的改革势在必行。1目前水利工程验收工作基本制度现行的与水利工程验收有关的规章、规程大致有以下内容：《国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》(国发［2000］20号)；《印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》(水建管［2001］74号)；《国家重点建设项目管理办法》(计建设［1996］1105号)；《水利水电建设工程验收规程》(SL223-1999)；《堤防工程施工质量评定与验收规程》(试行)(SL239-1999)；《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》(SL19-2001)；《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》(审投发［1996］346号)；《水利基本建设项目竣工决算审计暂行办法》(水监［2002］370号)；《建设项目（工程）档案验收办法》(国档发［1992］8号)；《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》(水利部16号令)；《建设项目竣工环境保护验收管理办法》(国家环境保护总局第13号令)。2现行验收制度在执行中出现的问题作为统领水利行业工程验收工作的《水利水电建设工程验收规程》，由于时间的局限性、水利工程建设环境的变化和国家有关政策的调整，从1999年正式颁布以来，已逐渐表现出一些不足之处，需要有关部门及时做出反应，进行必要的调整和补充，以适应新时期大规模水利建设的需要。2.1验收规程的内容不能涵盖全部工程类型1998年以前，水利建设主要是以枢纽工程为主，堤防建设则是以岁修的形式来完成。1998年夏季，我国几大江河流域发生的大洪水，彻底改变了以往堤防建设的传统模式，根据国家有关要求，各大江河堤防要按照水利工程基本建设程序的规定，采用正规的施工队伍进行正规化建设。为此，国家加大了建设投入，投资力度之大乃建国以来之最。在这种背景下，对水利工程建设的验收工作也就提出了新的要求，其中堤防工程验收工作的规范便首当其冲。目前实行的《水利水电建设工程验收规程》，是在1998年以前编写的，主要针对的只是枢纽工程的验收，没有考虑堤防工程的特殊性。因此，如果在堤防工程的验收中机械套用，必然存在诸多问题。1999年6月开始实行的《堤防工程施工质量评定与验收规程》，虽然提到了堤防工程的验收，但具体内容仅限于验收前工程抽检的问题，不能涵盖堤防工程验收的全部内容，因此，在执行过程中仍存在许多无章可依的问题。另有，近年来水利信息化建设不断加快，由于信息化建设方面的规范性文件还处在起步阶段，对水利信息建设工程的验收，是否也要纳入水利行业的范畴，尚需进一步商榷。2.2竣工验收主持单位的确定方式问题按照《水利水电建设工程验收规程》要求，“中央投资和管理的项目，由水利部或水利部授权流域机构主持竣工验收”；“中央投资、地方管理的项目，由水利部或流域机构与地方政府或省一级水行政主管部门共同主持竣工验收”；“中央和地方合资建设的项目，由水利部或流域机构主持竣工验收”。《国家重点建设项目管理办法》(计建设［1996］1105质量管理水利技术监督2004年第6期·40·号)要求，国家重点建设项目由国务院计划主管部门或其委托的机构组织竣工验收。近几年建设的大中型水利工程多以中央与地方合资兴建为主，另有极少数中央单独投资和管理的项目，按照验收规程的要求，这些项目在竣工验收时，必然都会向水利部提出申请。由于1998年以来国家加大了水利建设的投入力度，在建项目数量急骤增大，因而申请验收的项目也会相应增加。在这种情况下，水利部不可能也没有必要承担全部的验收任务，有关工作必然是由相应的流域机构或省一级水行政主管部门去承担。由于制度建设的问题，致使目前不少水利工程在竣工验收时，常常要经历提出申请再进行委托等程序而来往公文数次，花费不少精力和时间。同时，由于项目众多，竣工验收委员会往往在竣工验收前，并不十分了解工程的实际情况，对工程建设过程中存在的问题要全面掌握非常困难，因此，验收委员会在提出竣工验收鉴定书的时候，要想真正做到真实可靠和准确，往往需要花费大量时间和心血，在这种情况下，单纯依靠验收会议的两到三天时间是远远不够的。2.3工程质量评定方式在执行过程中存在弊端《水利水电建设工程验收规程》规定，竣工验收要对工程质量是合格还是优良提出明确的评价意见。由于竣工验收一般只有三天时间，竣工验收委员会要在这短暂的几天内对工程做出质量评价意见，其工作基础只能是工程质量监督机构提出的质量评定报告，因此，验收委员会对工程质量的评价是否准确，工程质量监督机构的人员素质、敬业精神以及现场工作质量将起着至关重要的作用。值得注意的是，目前在少数一些工程中还不同程度地存在着同体建设、监理、施工和质量监督的问题，这种情况在一些建设项目比较少或经济欠发达地区尤为突出。由于建设资金少，主管部门为了下属单位的利益均衡而采取一些必要的手段，使得这些单位能够各得一杯羹从而生存下去。由于同属一个主管部门，当建设一方在工程施工中出现问题时，主管部门如果不能坚持原则，包庇纵容，代政府行使监督职能的质量监督机构的工作成果的可信度将不言而喻，更不用说有些建设单位的主要负责人是其主管部门的领导，而工程质量监督机构归其直接领导的情况了。在上述情况下，由竣工验收委员会凭借质量监督部门的工作基础来对工程质量做最后的评价，在实际操作过程中是存在很大弊端的，导致的结果是竣工验收委员会要代质量监督部门承担质量评价的风险。2.4对水利工程专项验收没有明确的规定近年来，随着社会经济的不断发展和人们生活水平的逐步提高，社会对水利工程的安全性、对生态环境的影响及工程管理水平等都提出了更高的要求，在这种形势下，各项针对水利工程的专项验收也应运而生，在以往既有的征地补偿及移民安置专项验收外，又增加了工程档案、水土保持、环境保护、消防安全、劳动安全与工业卫生等专项验收，有些还以部门规章的形式做出了规定。目前水利行业尚未针对各项专项验收以及与工程总体验收的关系做出明确规定，遇到问题只能凭经验处理，这种状况使水利工程验收制度又现纰漏。2.5非水利专业的单项工程竣工验收及移交工作会成为矛盾的焦点在水利工程中，常常需要建设一些辅助工程或与外行业职能交叉的工程，如对外的交通工程、通航、通讯设施等。建设这些项目不外乎两种情况，一种是将资金交由专业职能部门，由他们负责承担全部建设管理任务；另一种是由水利部门按照相关专业规定，承担建设任务，建成后自行管理或移交专业部门来管理维护。其中第二种建设方式最容易在验收移交过程中出现问题。由于各部门信息交流不畅通，加之部门利益等各种原因，一些非水利专业的工程在建成后常常会遇到专业职能部门不愿接收，而水利工程管理单位又没有管理维护的能力或资格，导致工程总体竣工验收工作无法正常进行。目前，水利行业尚未对这类工程的验收问题做出明确规定，一旦出现问题又无章可循。2.6“竣工验收在全部工程完建后3个月内进行”难以执行由于水利工程完工后要进行各种专项验收，还要进行竣工决算及审计，因此，3个月的时限期是远远不够的。同时，如果不经过洪水考验，工程质量如何，只能凭文字来说话。从这一点来说，3个月的期限也是不合理的。从实际执行的情况看，也是行不通的。3对水利工程验收制度的几点建议3.1立项或开工时即明确验收主持单位和质量监督机构目前水利工程验收的主持单位都是在工程即将完工时，由项目法人提出申请，有关部门再按照有关规定明确验收主持单位，而此时明确的验收主持单位往往不可能在短期内对工程有全面的了解，这将会在一定程度上影响验收工作。在意大利和西班牙，项目管理部门在工程开工建设成立各种机构之时，即成立一个专门负责验收的机构，对工程进行不定期的检查，当工程需要验收时，即在日常检查的基础上对工程做出评价。建议我国水利项目审批部门能够在工程立项或开工时就明确验收主持单位，使有关单位及早介入工程，了解工程建设进展情况，从而有效提高验收工作效率和质量。质量监督机构担负着代表政府部门对工程建设实施有效监督的重要角色，要对验收委员会负责。但目前水利工程的质量监督机构基本上是由项目法人来选择的，这种方式从工作逻辑上就是不合理的。因此，质量监督机构要想真正做到对政府负责，对验收委员会负责，必须由项目审批部门或主管部门来定，而不是由项目法人自己选择，只有这样，才能从制度上根本保证质量监督机构的工作成果。3.2取消工程竣工验收的质量等级评定工程验收是要对工程施工质量是否达到设计要求、资金使用是否合理等进行检查，而非评优。另外，不同的质量监督人员对同一工程的评价也存在差异，譬如在现如今众多工浅谈水利工程验收制度2004年第6期·41·程都能被评定为优良的情况下，作为国家重点建设项目的江垭水利枢纽在竣工验收时，竣工验收委员会根据质量监督机构的意见，对工程只给予了合格的评价，但据专家组意见，并不是江垭水利枢纽的施工质量不如别的工程，差异是出现在现场质量监督机构对质量标准掌握的松紧之间。同时，单独对一个工程进行评价，没有彼此之间的比较，等级评定也没有意义。竣工验收委员会只要检查工程是否按照批准的设计文件完成建设任务，质量是否合格即可，关于工程质量是何等级，不是验收委员会需要完成的工作。因此，应该取消工程竣工验收的质量等级评定。3.3完善验收前安全鉴定制度，取消竣工初步验收竣工初步验收设定的初衷，是在正式竣工验收前对工程进行单纯技术性验收，主要由各专业技术人员参加。但由于初步验收通常也只有3天时间，要对工程进行整体的安全评价也很困难。建议借鉴蓄水验收的做法，在竣工验收前由具有安全鉴定资格的专业队伍对工程进行竣工安全鉴定，取代初步验收工作。按照这种工作思路，承担竣工安全鉴定工作是对竣工验收委员会负责，因此，项目法人选择的安全鉴定单位应得到竣工验收委员会的认可。对于安全鉴定单位，有关部门应积极按照《行政许可法》的要求，定期或不定期地对其资质执行情况进行检查，不断吐劣纳优，优化水利工程安全鉴定队伍，从制度上、程序上保证安全鉴定的工作质量，使之更好地服务于验收工作。3.4推行验收工作信息公开制度随着电子政务工作的不断推进，政务信息公开日益摆在政府部门的面前。作为多为公益性项目的水利工程来说，由于很多工程使用的是政府财政的钱，也就是纳税人的钱，因此，除部分保密内容外，工程建设信息的公开将成为不争的事实，而作为工程建设重要程序之一的验收工作也在其列。据悉，2005年上半年我国将颁布《政务信息公开法》，届时，验收信息的公开应该是作为一项制度严格执行，而不是想做才做可有可无的事情。以上是从事水利工程验收工作的一些体会，供大家探讨。