住房发展-十二五-规划编制中的难点问题研究

August20104住房保障一、如何处理住房保障与住房市场的关系1998年，我国住房体制改革的主要目的是停止福利化分房，推进住宅商品化、市场化。然而过犹不及，在片面追求市场化过程中，住房保障问题被地方政府所忽视。从2005年开始，中央越来越重视住房保障问题；2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台；2008年住房和城乡建设部提出“9000亿安居工程投资计划”；2009年12月“国四条”再次提高住房保障指标：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题；2010年1月又要求各地重点落实五类住房产品的规划编制工作。至此，我国住房保障体系进一步健全。对于地方政府而言，近两年住房保障的压力剧增，如何协调保障性住房和市场化住房之间的关系与矛盾，是编制住房发展“十二五”规划时必须面对的难题。从地方利益分析，加强住房保障建设，意味着既会减少土地出让金收入和房地产税收，又要增加资金投入，还会对商品住宅市场造成错综复杂的影响。2010年3月国土资源部出台的“19条”中规定：保障性住房、棚户区改造、自住性中小户型商品房用地供应比例，不得少于70%。2006年出台的“70/90”政策由于实行“一刀切”而受到部分地方政府的抵制，如今重新强调，地方政府又该如何应对？近几年房地产宏观调控效果不佳，尤其是稳定房价的诸多措施不力，其中许多深层次的原因都与目前我国住宅体系的复杂性、混合性相关，如果不把保障性住房与商品住房发展“十二五”规划编制中的难点问题研究文/杨红旭专稿“十二五”期间，既是我国住房保障加大力度推进的时期，又是住房体系和制度进行重大调整的时期，在编制住房发展规划的过程中面临许多矛盾、困惑和难点。在此，将遇到的几个难点作简要分析。August20105化住房分开，有些问题很难解决。发达国家经验表明，在住房短缺阶段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上世纪六十年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺时代，绝大多数国家更倾向于发挥市场机制，减少住房福利预算支出。我国目前处于加强住房保障的阶段，但这并不意味要放弃市场机制，实际上当前国家依然把住房发展的市场化方向作为重要原则。因此，建议按照住宅的建设、供应、消费、管理等环节，把住宅市场划分为两个系统：保障型住宅系统和市场型住宅系统，并明确这两个系统各自运行的体制、机制。保障型住宅系统由政府主导，服务特定群体，实行价格管制，其中廉租住房和经济适用住房政府要做主导者，棚户区和旧城改造也要划分清楚，部分符合标准的拆迁户应纳入经济适用住房和廉租住房体系。市场型住宅系统由市场机制主导，政府不再干预价格。按此住房发展模式，则政府的主要精力应放在加强住房保障制度建设，以及逐步解决住房“夹心层”的问题。建议如下。（一）重点发展廉租住房目前我国廉租住房的占比非常低，大部分城市享受廉租住房政策的家庭尚不足1%，即使到2012年完成相关规划，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题，享受廉租住房的低收入住房困难家庭数也只有全国城镇家庭数的7.8%左右。要进一步完善廉租住房的运作模式，进一步健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房制度，并以此为重点加快城市住房保障体系建设，完善相关的土地、财税和信贷支持政策。大力发展廉租住房，能够真正让住房保障落到实处，同时又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可有效避免经济适用住房实际操作中的种种弊端。（二）弱化发展经济适用住房经济适用住房自诞生之日至今，就一直争议不断。总体而言，没有大问题，却有小隐患。考察国外住房保障体系，主要包括廉租住房、经济适用住房、各种租金和购房补贴。各国经济情况不同，住房保障的水平相差甚大。北欧、新加坡的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平较低。就发达国家经验来看，首先要把发展重点放在廉租住房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有产权房（经济适用住房）。我国香港地区的经验，对内地、尤其是大城市的住房保障颇有借鉴价值。1978年起的实行“居者有其屋”计划，居屋（经济适用住房）制度开始推行。2002年香港政府认为私人住宅应由私人开发商以市场为主导建设，于是宣布停建居屋。香港政府相信私人楼宇建屋量应由市场决定，而稳定物业价格的最有效方法，是维持自由稳定的市场运作环境和尽量减少政府干预。香港经验给我们的启示是：在我国经济发展水平较低的条件下，且从社会公平的角度考虑，目前住房保障的重点只有一个——加强廉租住房建设；其次才是建设适量的经济适用住房。而近几年我国经济适用住房的建设量远超廉租住房，这是值得反思和深入研究的。（三）完善住房租赁体系，建立公共租赁住房制度在我国的住房体系中，租赁是块“短板”。1998年房改后，只重视居民购房，而忽视了租房问题。不仅廉租住房滞后，住房租赁市场也一直没有加以规范，市场自我运行体系相当不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此导致部分年轻人、中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会问题。住房租赁体系可细分为廉租住房、公专稿August20106共租赁住房、市场租赁住房三种类型。通过大力发展廉租住房，最终会达到一个相对稳定的状态，就能够保障占城镇总人口5%～10%左右的居住困难群体。但是，还有20%左右的低收入和中低收入群体买不起房，这就是我们常说的“夹心层”，政府应该通过公共租赁住房解决其居住问题，但其租金补贴标准要比廉租住房低。另外，对于住房困难的外来务工人员和新就业人群，也可以通过公共租赁住房政策进行适度保障。二、如何协调公共租赁住房与住房租赁市场的关系公共租赁住房作为准公共产品，所覆盖的社会群体可大可小。从小的范畴（小口径）分析，它面向特定的人群，解决的三类住宅产品暂时无法覆盖的人群：第一类是销售型的私人住宅产品，即市场化的商品住宅和产权式的经济适用住房；第二类是租赁型的私人住宅产品，即市场化的出租型住房；第三类是正在实施中的准公共产品——廉租住房。廉租住房主要覆盖的人群有三类：一是本地“夹心层”，本市符合廉租住房准入标准但没轮候到实物配租的（属于低收入），符合经济适用住房准入标准但没轮候到或放弃购买的（属于中低收入）；二是大学刚毕业的学生，引进的人才，外来务工人员；三是对于单亲家庭、残疾人、老年人等特殊弱势群体可适当放宽标准。从社会保障的性质上看，这种公共租赁住房，带有较多的救助和优扶色彩，兼有一点社会福利性质。从大的范畴（大口径）分析，公共租赁住房可以类似于我国的高速公路和公共图书馆，面向社会公众开放，可以让所有人群入住。虽然是面向社会公众，但有些车不能在高速公路上行驶，有些人也没有去公共图书馆的意愿。与之类似，由于公共租赁住房在地点选择、户型设计、装修标准、物业服务、生活舒适度等方面的限制，绝大部分高收入群体并无租住的意愿。实践中，愿意入住公共租赁住房的人群绝大部分属于无私房者，其中多属中等及以下收入群体。少数虽属中高收入群体——也只是过渡性需求，待其购买商品住宅后，需求自然消失。从社会保障的性质上看，这种公共租赁住房，带有较多的社会福利色彩，兼顾社会救助和优扶功能。目前国家统一的公共租赁住房法规尚未出台，或许以后也不会出台类似廉租住房和经济适用住房那样较为严格的管理办法，更强调让各地因地制宜的发展公共租赁住房。至少从现在已开始进行试点的几个城市来看，准入标准各不相同，其中多数采用“小口径”的准入标准。然而，问题还是存在的。我国的住房制度改革，历经十几年才完成了由福利分房向货币分房的转变，房改之前实行的就是具有社会福利性质的公共租赁住房制度，只不过水平很低而已。而部分尚未房改的老公房，成为政府不断补贴的“无底洞”。因此，现在重新设计公共租赁住房制度，有必要考虑这一制度运行的可持续性、长期绩效性，绝不能重新回到政府大包大揽、被迫不断增加财政支出的老路上去。这就需要正确处理公共租赁住房体系和住房租赁市场体系之间的关系。公共租赁住房既要向下对接廉租住房，又要向上对接市场化的租赁房。目前廉租住房运作模式已经相对固化并趋于成熟，而市场化租赁房则处于比较散乱状态。其实，现在很多城市的住房租赁市场总体供应量并不小。比如上海，根据笔者的测算，全市市场化住房租赁面积为3100万平米左右，而且“十二五”期间，随着新建商品住宅面积的持续增长，租赁型住房的可供应面积还将相应增加。与发达国家相比，上海市场化租赁住房比重偏低，基本不必为供不应求而担扰。问题在于两方面：一方面是供应结构不合理，上海市住房租赁需求主体是来沪从业人员、大学毕业生、引进人才和本市中低收入家庭，多数需要租金水平较低的中小户型，部分外来务工人员或少数刚毕业的大学生急需低租金的集体宿舍或蓝领公寓。但中低租金的中小户型供应不足，低租金的集体宿舍严重供应不足。经营住房出租的企业和机构太少，导致供应的集约化和市场成熟度相当低。另一方面是市场失序和管理缺位。住房租赁市场处于放任状态，自发的、分散的、无序流动的住房租赁状况短期内难以改变，专业化、集约化程度很低。房东出租行为存在不规范之处，比如限制房客对房屋的装修装饰等，合同期内要求涨租金，甚至以各种理由驱赶房客等，造成了租期的不确定性和短期化，制约了房客长期租赁的积极性。群租现象难以有效治理。房产租赁市场准入门槛较低，部分中介门店规模偏小，资信较差、运作无序、经营混乱，存在乱收费、违规操作等不良现象。政府管理方面存在一些问题，比如法规不健全，住房租赁交易的合同备案率极低，网上租赁信息平台不完善，本地居民“人居分离”的矛盾十分突出，租房影响子女入学、医疗、社保等服务，国家税法规定的税种多、税负重，上海已将其简化并降至5%，但房东纳税意识淡薄，偷税漏税现象严重。理想的情况是，在住房租赁市场健全的条件下建立公共租赁住房制度。但这一条件当前并不具备，那么退而求其次，应该是一边完善和规范住房租赁市场，一边构建公共租赁住房体系。从现实情况来看，通过发展公共租赁住房确实能够在一定程度上弥补住房租赁市场不足，但绝不专稿August20107能奢望能借此取代对住房租赁市场的规范和完善。否则会出现这样的结果：一方面市场化的租赁住房空置严重，浪费社会资源；另一方面政府不得不源源不断地投资公共租赁住房或补贴企业。三、如何协调旧城改造与动拆迁难之间的矛盾2009年国务院出台的“国四条”和2010年1月住房城乡建设部、国家发改委、财政部、国土资源部和人民银行等五部门印发的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，进一步增加旧改任务：用5年左右时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，有条件的地区争取用3年时间基本完成总体目标。这就意味着，“十二五”期间，全国各地应完成所有的棚户区改造，实际上包括了大部分的危旧房项目。近十年来，由动拆迁引发的社会矛盾比较突显。2004年，国务院办公厅曾出台《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。2007年《物权法》出台后，对于房屋财产权的保护加强，导致部分业主漫天要价，各地动拆迁难度加大。在有些城市，尤其是相对落后地区，野蛮拆迁现象依然存在。2009年成都自焚事件尤为典型，促使北大五教授上书国务院，废除2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》。在此背景下，2010年1月，国务院法制办公布《国专稿有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，向社会征求意见，引发社会讨论。征求意见稿比旧条例更加合理，管理也更加严格。尤其是对于“公共利益”进行了例举，提高了可操作性。值得关注的是，征求意见稿中将危旧房改造列入公共利益，这无疑将有助于推动危旧房改造工作。但也引起了部分社会人士的质疑，棚户区和危房属于公共利益基本无异议，但是否将旧房列为公共利益存在争议，全国和各地又该如何界定旧房的标准，都存在很大程度上的不确定性。如果此条例终稿仍不能将旧房列为公共利益，将对危旧房改造造成一定的法律障碍。另外，征求意见稿中明确：90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；因危旧房改造的需要征收房屋并进行住宅建设的，被征收人享有回迁的权利。危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生