浅谈我国安全评价行业现状及其发展方向

浅谈我国安全评价行业现状及其发展方向（董颖，北京中安质环技术评价中心有限公司）摘要：回顾安全评价二十多年来在我国的发展历程；对安全评价在安全生产领域发挥的积极作用给予肯定，同时也指出安全评价行业在发展过程中暴露的一些问题；为充分发挥安全评价在安全生产领域的功能和作用，提出改进措施和行业发展方向。关键词：安全评价；安全评价机构；评价方法；安全对策措施0引言安全评价是以实现安全为目的，应用安全系统工程原理和方法，辨识与分析工程、系统和生产经营活动中的危险、有害因素，预测发生事故或造成职业危害的可能性及其严重程度，提出科学、合理、可行的安全对策措施建议，做出评价结论的活动。安全评价按照实施阶段的不同分为三类：安全预评价、安全验收评价、安全现状评价。安全评价可有效地预防和减少事故的发生，减少财产损失人员伤亡，是安全生产管理的一个必要组成部分，有助于政府安全监督管理部门对生产经营单位的安全生产进行宏观控制，有助于安全投入的合理选择，有助于提高生产经营单位的安全管理水平，有助于生产经营单位提高经济效益。1我国安全评价发展历程我国安全评价工作可以追溯到20世纪末叶。20世纪70年代，安全系统工程引入我国，安全评价的理论和实践逐步得到应用。1988年，原机械电子部颁布第一部安全评价标准——《机械工厂安全评价标准》。随后，原化工部劳动保护研究所根据道化学火灾、爆炸危险指数评价法，提出化工厂危险程度分级方法；冶金行业研究出工厂危险程度分级等方法。由于这些标准对各企业减少事故效果显著，所以石化、电子、航空、兵器、医药等行业分别颁布行业安全评价标准。1996年10月，原劳动部颁发第3号令，规定六类建设项目必须进行劳动安全卫生预评价。原劳动部第10号令、11号令和部颁标准《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价导则》（LD/T106-1998）等法规和标准，对进行预评价承担单位的资质、预评价程序、预评价大纲和报告的主要内容等方面做了详细的规定，规范和促进了建设项目安全预评价工作的开展。2002年，中华人民共和国70号主席令颁布《中华人民共和国安全生产法》，规定矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目应进行安全条件论证和安全评价。2002年1月9日，国务院第344令发布《危险化学品管理条例》，提出“生产、储存、使用剧毒化学品的单位，应当对本单位的生产、储存装置每年进行一次安全评价；生产、储存、使用其他危险化学品的单位，应当对本单位的生产、储存装置每两年进行一次安全评价”的要求。《中华人民共和国安全生产法》和《危险化学品管理条例》的颁布，进一步推动安全评价工作向更广、更深的方向发展。2003年，国家安全生产监督管理局陆续发布《安全评价通则》及《安全预评价导则》、《安全验收评价导则》、《安全现状评价导则》、《煤矿安全评价导则》、《非煤矿山安全评价导则》、《陆上石油和天然气开采业安全评价导则》等各类安全评价导则。并且对安全评价单位资质重新进行审核登记，对全国安全评价从业人员进行培训和资格认定，提高了安全评价人员素质，为安全评价工作提供了技术和质量保证。2004年10月，国家安全生产监督管理局颁布《安全评价机构管理规定》（13号令），并陆续出台一系列相应的配套措施，发布《安全评价机构考核管理规则》、《安全评价人员考试管理办法》、《安全评价过程控制文件编写指南》等一系列规章制度和安全评价的技术规范，保证了安全评价工作的健康有序发展。2007年1月，国家安全生产监督管理总局对《安全评价通则》及《安全预评价导则》、《安全验收评价导则》进行修订，以中华人民共和国安全生产行业标准颁布；对加强和规范安全评价工作监管和安全评价机构建设提出若干指导意见；对全国安全评价从业人员进行培训和资格认定。2009年，国家安全生产监督管理总局重新修订《安全评价机构管理规定》（第22号令），提高了安全评价机构准入门槛，调整细化部分条款。2011年，国务院第591号令对《危险化学品管理条例》进行修订，提出“生产、储存危险化学品的企业，应当委托具备国家规定的资质条件的机构，对本企业的安全生产条件每3年进行一次安全评价，提出安全评价报告”的要求。2我国安全评价行业现状几十年来，我国安全评价行业经历了从无到有、从小到大的发展过程。目前，全国有千余家安全评价机构，两万余人取得安全评价从业资格，从事安全评价相关工作的人员已超过6万人。期间，安全评价无论在政府安全监管还是企业安全管理中都发挥了积极作用，有效预防和减少了事故的发生，现已被国家安全生产监督管理总局列为安全生产六大技术支撑体系之一。但是，安全评价行业在取得诸多成就的同时，也暴露出一些问题，如不及时加以修正，将会限制该行业的进一步发展。2.1委托单位对安全评价的重要性认识不清目前，我国的安全评价多以企业委托安全评价机构出具安全评价报告的形式存在。许多安全评价报告仅被委托单位作为办理“三同时”手续、办理安全生产许可证的程序，而忽视对建设项目提高本质安全的作用：安全预评价报告中的对策措施未被有效运用在设计方案中；安全验收评价报告中相关对策措施未被分析采纳，彻底整改；对于评价报告中提出的安全管理措施也没有进行消化吸收，纳入到日常安全管理体系中。2.2安全评价报告重形式、轻内容，缺乏针对性目前，安全评价机构出具的报告基本能够严格按照《安全评价通则》及各类安全评价导则等格式要求进行编制，但大部分报告存在内容空泛、针对性不强、可操作性差等情况。2.2.1评价依据引用不规范与安全相关的法律法规、标准规范是安全生产经验教训的总结，是安全评价的重要依据。有些安全评价报告在选用评价依据时，机械地从其他评价报告中直接拷贝，不注意法律法规、标准规范的更新；而且该引用的法规、标准没有引用，不涉及的法规、标准却罗列一大堆，为了表示全面，有的甚至引用上百条。2.2.2工程概况照搬照套熟悉评价项目的工程概况是做好安全评价工作最基本的保障，也是使安全评价更具针对性的前提条件。有些评价报告中有关工程概况的介绍完全照搬照套可研报告和初步设计中的内容，既没适当删减，也没消化吸收，甚至出现前后叙述不一致的现象，严重制约安全评价的质量。2.2.3危险有害因素辨识不准确、分析不充分危险有害因素的辨识与分析是安全评价的重要环节，也是安全评价的基础。有些安全评价报告对评价项目的危险有害因素辨识不全面、不准确，堆砌罗列一些通用的危险有害因素，却遗漏掉项目自身独特且重要的危险有害因素。有些评价报告虽能把危险有害因素类别辨识全面，但对危险有害因素的分析不够充分：危险有害因素存在的具体部位分析不准确、导致事故发生的原因分析不全面、对可能导致的事故后果预估不足等。有些评价报告对重大危险源的辨识不正确，评价人员对依据标准的误解导致漏辨、错辩重大危险源或夸大辨识结果的情况时有发生。2.2.4评价方法使用不当，评价内容大同小异安全评价方法是进行定性、定量评价的工具，评价方法的选用是否适当，将直接决定评价过程的顺畅程度以及评价结果的可信程度。目前安全评价选用的评价方法以安全检查表法、预先危险性分析法和事故树法为主。安全检查表法多用于安全验收评价、安全现状评价以及安全预评价的选址及平面布置单元和安全管理单元（已有企业，新建项目）。目前，安全检查表的“检查内容”多以引用法律原文的形式出现，检查条款偏多且与评价项目缺少一一对应的直观联系性。有些评价报告中的“检查情况”并未按项目实际情况进行填制，而是直接对“检查内容”给予肯定或否定，最终得出结论。有些安全预评价报告安全检查表编制得过于深入和详细，超出了可行性研究报告研究深度。有些安全现状评价报告没有根据项目特点和评价范围编制安全检查表，导致检查内容不能完全覆盖评价范围或与项目实际严重脱节。预先危险性分析法多用于安全预评价的各生产系统单元及公辅工程单元。在对评价项目进行预先危险性分析时，本应充分利用前期进行的危险有害因素辨识与分析成果，在此基础上为风险程度定级，并提出降低风险的安全对策措施。但目前的安全评价报告普遍存在与前面危险有害因素分析相脱离的现象，而且有些评价报告中的预先危险性分析内容千篇一律、生搬硬套，最终导致危险因素辨识不准确、事故原因分析不全面、风险级别出现偏差、安全对策措施缺乏针对性。事故树法原本是一种既能进行定性分析，又能进行定量分析的评价方法，但由于基础数据的缺失，无法进行概率预测，所以目前仅作为定性分析方法进行应用。目前安全评价报告中同类型事故树分析内容多一致，其事故树的顶上事件、基本事件、分析过程及其结论均相同，而不是根据生产工艺的特点确定工艺条件的具体基本事件，评价结果难以令人信服。2.2.5提出的安全对策措施缺乏针对性、可操作性不强安全对策措施是在对项目进行充分评价的基础上提出的，是安全评价报告的重要组成部分。有些安全评价报告中安全对策措施内容过多，对于可研中已提出或者工程建设中已采用的安全措施重复提出，缺乏针对性；有些安全对策措施照搬照抄标准条文，不考虑项目实际情况，不解决具体问题，经济合理性差，可操作性不强。按照针对性和重要性的不同，安全对策措施和建议应分为应采纳和宜采纳两种类型。其中“应采纳”的对策措施建议是评价对象达到安全生产法律法规、标准规范的要求，可以在保证安全的前提下正常开展生产经营活动的基本条件；“宜采纳”的对策措施建议则是评价对象安全生产技术和管理方面可以进一步提高的内容。然而一些措施和建议在“应采纳”和“宜采纳”方面没有重要程度的区别，随意性大。2.3安全评价实施过程障碍重重2.3.1工作周期设置不合理安全评价是一项复杂的系统工程，是建立在对评价对象充分了解、对风险充分认识和分析的基础上的，一般要经历资料收集和分析、现场调研、危险有害因素辨识与分析、划分评价单元、选择评价方法、定性定量评价、提出安全对策措施建议、作出评价结论等多个环节，要编制一个相对完善的安全评价报告，需要一个合理的工作周期。但经常有企业要求在一个很短的时间内完成，不断对评价机构施加压力。评价机构为了赢得合同，或为了与企业保持好关系，只能接受。为了能在短时间内完成评价项目，只能省略某些应有的工作环节（如：不进行现场调研）或在某些方面偷工减料（如：以定性分析替代定量计算）。2.3.2从业人员素质有待提高现有的安全评价机构主要由各研究院所、高等院校、企业及个人成立的评价公司组成，人员构成复杂，素质参差不齐。我国正式颁发安全评价机构资质不过十余年，大部分从业人员都是转行而来，既懂专业，又有丰富评价经验的从业人员数量不多。刚取得评价师资质的年轻人，由于缺乏现场经验，对风险的识别往往不够全面，提出的安全对策措施过于理想化，缺乏可行性；有过企业安全管理经历的评价师，往往又过于依赖以往的经验，忽视了对新技术、新方法的学习，做出的评价报告有时会缺乏先进性。2.3.3安全评价专业化程度低有些安全评价机构业务范围大，而规模相对较小，安全评价人员配备不足，专业不齐全，各行业专家资源不能有效利用，造成出具的安全评价报告质量不高。有些安全评价机构片面追求利润和控制成本，现场检查人员数量少，检查时间短，对基础资料数据掌握不清，严重影响安全评价报告质量。有些安全评价报告仅由一名评价人员独自编制完成，难以满足建设项目系统复杂、涉及专业范围广的要求。2.3.4定量评价基础数据缺失我国安全评价工作开展较晚，无论是安全评价方法，还是安全评价基础数据，与一些工业化国家都还有很大的差距。因为我国还没有建立系统的风险标准和基础数据库，所以在欧美等地区普遍采用的定量风险评价法，我国还很少采用。我国目前的安全评价还停留在对生产过程危险有害因素的辨识与分析，查找生产过程中的事故隐患，按照安全生产法律法规、标准规范提出安全对策措施的阶段。3我国安全评价行业发展方向3.1控制评价机构数量，建立优胜劣汰机制安全生产监督管理部门应严格控制评价机构准入，避免评价机构过快增长引发恶性竞争。加强评价机构资质管理，建立能进能出、优胜劣汰机制。对评价机构承担的法律责任要严格落实，对扰乱市场行为、弄虚作假、不符合要求的评价机构要依法予以取缔，对评价水平低、报告质量差、考核不合格的评价机构要进行淘汰，给安全评价