贸易保障措施(WTO组织规则与运行-四川师范大学,潘路佳)

1保障措施法律制度当一成员由于遭到缔结贸易条约时完全未能料到的情势变化，而使该成员根据条约规定所享有的利益受到严重损害，并与另一成员之间的利害关系发生严重失衡时，该成员为保护本国的利益，可以对这种产品采取进口限制措施，以使国内产业得到调整，适应新的竞争。2保障措施与反倾销、反补贴措施的比较•一、性质不同•保障措施是一种针对公平贸易条件下产品进口的限制措施。•二、实体条件不同•实施保障措施的前提条件更为严格。•三、程序不同•保障措施的实施应立即通知保障措施委员会，实施期限只能4年，延长不得超过8年，并在实施期间保障措施要逐步放宽。•四、实施方式的差异•保障措施的实施不得区别进口产品的来源。•五、出口方成员所能援引的救济手段不同•出口方有权要求实施方提供利益补偿或进行义务的减让。3保障措施实施的程序美国小麦面筋保障措施案1997.9.19美国小麦面筋产业协会向ITC提出申请•10.1ITC启动调查程序•10.17美国将发起调查情况通知WTO保障措施委员会•10.21保障委员会将该报告分发给各成员1998.1.15ITC裁定，进口数量激增，对国内产业造成严重损害•2.11美国将作出裁定的情况通知保障措施委员会•3.24美国将ITC的调查报告和裁定通知保障措施委员会•6.1美国实施最终保障措施•6.4美国将实施措施和发展中国家不适用通知保措委1999.3.17欧共体提请磋商，在4.24与5.22分别与美国进行磋商•7.26欧共体提请DSB成立专家小组•7.31专家小组公布其报告4保障措施的具体实施•保障措施之规定•一、形式•1.提高关税•2.实施数量限制•3.实施配额限制•二、期限•1.临时保障措施（200天）•2.最终保障措施（4年）•三、实施原则•1.非歧视原则•2.逐步递减原则•3.差别待遇原则•4.补偿原则与报复原则•美国小麦面筋保障措施案•形式为配额•全部配额将按1993年6月30日到1995年6月30日农作物年度期间的平均进口份额予以分配。••实施期限为3年零1天。•加拿大等成员不适用配额限制•配额的年增率为6%•该措施不适用于发展中成员5实施保障措施的条件•《保障措施协议》第2条•1．已经确定一种产品正以较快增长的数量进入其领土，这里的数量增长包括绝对数量的增加和相对于进口国国内生产的增加。•2．由于上述进口的增加，对进口国国内产业造成严重损害或有造成严重损害的威胁。•3．有关产品进口增加与对国内产业造成严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。•4．保障措施应不分来源地适用于某项进口产品，不能对不同来源的产品有歧视性待遇。6进口的“增长数量”•保障措施之规定•1.进口必须正在进行•2.进口数量的增加必须达到四个足够•足够近期；足够突然；•足够急剧；足够重大•3.进口数量的增加•绝对增加•相对增加•美国小麦面筋保障措施案•欧共体ITC的分析仅局限于对绝对数据的比较，这些数据往往是有意选择的，比较方法也主要是两端比较法。ITC还把加拿大和其他一些最终被排除适用保障措施的国家的进口也包括在内，一并计算和比较。•美国ITC认定的“进口增长”可由以下数据证明（见图表）•7美国小麦面筋进口量和库存量项目1993年1994年1995年1996年1997年进口量（1000磅）128337124118127912156024177073期末库存量（1000磅）45397085138831149191378严重损害保障措施之规定•1.受到损害的国内产业•同类产品•直接竞争产品•2.损害形态：严重损害或严重损害之威胁•《协议》第4条第2款（a）•3.损害或损害威胁必须达到严重的程度•足以使进口国相关产业处于极为困难或濒临破产的境地：即国内产业状况的重大减损。美国小麦面筋保障措施案•专家小组的审查•1.ITC在做出严重损害决定时，是否评估了所有客观和可量化的相关因素，特别是《保障措施协议》第4条第2款（a）项所列举的因素；•2.ITC是否就所调查事实如何支持其所做的结论，提供了适当的、有依据的且合理的解释。•ITC报告显示出所调查的因素•销售、产量、产能利用率、利润与亏损、用工、工资与库存9专家小组对严重损害的审查•（1）生产率。专家组注意到，《协议》并未在第4条第2款（a）项对“生产率”做精确的定义。因为这些因素都是与“产业”状况相关的，故该术语应指产业的整体生产率。从ITC的调查报告可以看出，ITC已经收集并分析了该产业中有关资本投资和工人生产率的资料。因此，ITC调查报告在处理有关“生产率”的资料问题上与《协议》第4条第2款（a）项的规定是相符的。•（2）利润和亏损。专家组认为，根据《协议》关于“国内产业”的定义，在某些情况下，国内产业可能是由“其产量之和占国内总产量大部分的”国内生产商组成。这意味着收集全部资料并不总是可能的，也不是协议所要求的。•在本案中，ITC报告中只包括两家国内生产商在调查期的全部资料。造成这种情况的部分原因是Heartland公司仅在1996年才进入国内小麦面筋产业，而ADM公司提供的利润数据并非专门针对调查所涉及的国内小麦面筋产业，因此被删除了。此外，ITC裁定“收益率反映了平均单价的趋势，即先升后降”。ITC从包括ADM公司在内的所有生产商处获取了产品单价的数据。这两种因素变化趋势的一致性支持ITC的结论，即ITC所采用的收益率数据代表了美国国内小麦面筋产业的情况。•根据ITC报告中包含的、或提及的有关利润和亏损的资料，以及ITC关于提供了可用的小麦面筋财务数据的3个生产商的产量之和占国内小麦面筋总产量的大部分的结论，专家小组裁定：在利润和亏损数据的覆盖面问题上，美国的做法并未违反《保障措施协议》第4条第2款（a）项的规定。10因果关系的证明•保障措施之规定除非已证明进口增长与严重损害之间存在因果关系，否则不得做出“严重损害”的裁决。专家组审议中要考察以下几个问题：（1）进口的增长趋势是否与损害因素下降趋势偶合；如果不是，是否就相关数据仍然显示存在因果关系做了适当的、有依据的和合理的说明；（2）进口产品与国内产品间的竞争条件是否能证明进口与损害之间存在因果关系；（3）是否评估了其他因素，是否未将进口之外的其他因素造成的损害归咎于进口。•美国小麦面筋保障措施案•（1）进口的增长趋势是否与损害因素的下降趋势偶合•根据ITC披露的信息，如果孤立地将进口和某些损害因素单个对照，有一些因素在1997年确曾小幅改善，如销售量、库存量等。•但鉴于调查期内进口增长与损害因素恶化之间总体上存在偶合性，即使某单个损害因素的变化与进口之间有一小部分不存在偶合性，也不应因此就否认ITC关于进口增长与严重损害的裁定。•故专家组裁定，ITC的调查报告已表明了总体上的偶合性，并包含了事实如何支持其裁定的适当的、有依据的和合理的解释。11美国小麦面筋保障措施案之－因果关系的证明（2）“在这种条件下”-竞争条件专家组认为，《协议》没有明确地将“价格”列举为对国内产业状况有影响的“相关因素”，但是这并不等于说在某一案件中“价格”便不是相关因素。进口产品可以通过各种不同方式与进口方国内产品进行竞争。显然，价格是各种方式之一，但价格又不是惟一的方式。价格因素可能是相关的，也可能是不相关的，随案件的具体情况各不相同。鉴于此，专家小组认为“在这种条件下的措辞并非要求在每一个案件中都必须进行价格分析。此外，如果做了价格分析，也并非必须证明进口产品廉价销售才能得出严重损害的结论。（3）其他因素和归责•USITC是否审查了进口之外的其他相关因素？•从ITC调查报告和欧共体提交的材料看，对于小麦蛋白质含量对小麦面筋价格的影响，美欧双方对欧共体生产商在ITC调查过程中多大程度地提及了这一问题存在分歧。双方同意小麦蛋白质含量在1993至1994年是相关因素，ITC在调查报告中也明确地考虑了这一相关性。•但欧共体生产商没有明确提出小麦蛋白质含量问题在1994年之后仍是一个相关因素。因此，ITC未就此收集资料、未在调查报告中单独审查该项因素并不违反《协议》第4条第2款（a）项和（b）项的规定。12美国小麦面筋保障措施案之－因果关系的证明ITC是否未将进口增长之外其他因素造成的损害归咎于进口增长？•《协议》要求进口成员：证明进口增长与严重损害之间存在因果关系；不将其他因素造成的损害归咎于进口增长。•即进口成员方要证明，在现有的市场条件下，进口增长本身造成了严重损害。•美国可以自主地决定采用何种方法评估因果关系，但其方法必须保证由进口增长造成的损害是“严重的”，即“国内产业状况的全面减损”，调查机构必须保证其他因素造成的损害未归咎于进口增长。•ITC的调查报告显示，ITC已经逐一评估了进口增长之外的其他因素，并确认没有比进口增长“更重要的损害原因”。但正如ITC自己所认定的，产能增长在严重损害中有较小的作用，美国已经承认在进口增长之外至少有一个因素（产能增长）对产业的严重损害发生了作用，而ITC的调查报告并没有显示进口增长未对该部分损害负责。ITC并未证明在扣除其他因素造成的损害之后，进口增长造成的损害依然达到了“严重”的程度，也并未说明其未将其他因素造成的损害归咎于进口增长。•因此，ITC按其国内法规定所做的因果分析与《保障措施协议》第4条第2款（b）项的规定不符，未确保没有将其他因素造成的损害归咎于进口增长。13美国小麦面筋保障措施案之－因果关系的证明以原产地为依据对某些进口产品排除适用保障措施•欧共体认为，美国在实施保障措施的调查中，对所有来源的进口面筋进行了调查，但在实施保障措施时却将某些进口产品排除在外（特别是来自加拿大的进口），违反了“平行原则”，即进口调查的范围应与保障措施实施的范围一致。•美国认为，ITC在调查中首先确认，国内小麦面筋产业的严重损害主要是因为1996至1997年源自欧共体的进口大幅增长且低价销售。然后，ITC单独审查了来自加拿大的进口，并认为其不是严重损害的重要原因。对源自北美自由贸易区的进口做单独的因果关系分析根据的是美国法律，而且是《北美自由贸易区执行法》第802条所要求的。•专家小组认为，ITC一开始将损害归咎于所有来源的进口（包括加拿大的），以便确认存在进口增长、以及进口增长造成了国内产业的严重损害，然后ITC又在单独分析的基础上，以自加拿大进口产品不占太大的份额为由将其排除在保障措施限制之外，这种做法显然是错误的。•专家小组裁定，美国在调查中将自加拿大的进口包括其中、而最终却对其排除适用保障措施的做法，违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第2款的规定。14专家小组对该案的结论和建议•一、美国未违反《保障措施协议》第2条第1款、第4条，《GATT1994》第19条第1款（a）项的规定：•（1）在公开的ITC调查报告中删除了某些保密信息；•（2）对进口增长和严重损害的认定。•二、美国依据其保障措施调查所采取的最终保障措施违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条的规定：•（1）ITC所做的因果关系分析未能确保由其他因素导致的损害未归咎于进口；•（2）进口调查包括所有来源的进口，但最终保障措施却将来自加拿大的进口产品排除在外。15专家小组对该案的结论和建议•三、美国未按照《协议》的规定及时将发起保障措施调查、做出严重损害裁定的情况通知WTO，美国在最终保障措施生效后才做出通知，违反了《协议》的规定。•基于同样的原因，美国违反了《保障措施协议》第12条第3款的规定，未给其他成员提供适当的事前磋商的机会。•故美国也违反了《协议》第8条第1款规定的义务，即进口成员方应依照第12条第3款的规定，努力在它与可能受该措施影响的出口成员之间维持与在《GATT1994》项下存在的水平实质相等的减让和其他义务水平。•专家小组认定，美国已经减损或侵害了欧共体根据《保障措施协议》应享有的利益。•专家小组建议DSB要求美国修改其保障措施，以与《保障措施协议》保持一致。16美国小麦面筋案的评析•一、保密信息的提供•二、对“两端比较法”的再次否定•三、因果关系分析中“所有相关因素”问题•四、对“平行原则”的再次确认•五、强调通知义务的履行1