第三讲政府、市场和公共政策的关系分析

1第二章政府、市场和公共政策的关系分析2案例：燃放烟花爆竹，政府该不该管？3案例：燃放烟花爆竹，政府该不该管？•2010年春节，热闹的烟花爆竹让各大城市的消防员忙了个不可开交。据公安部消防局发布的消息，仅2011年2月2日零时至8日12时，全国就发生火灾1.18万余起，死亡40人，受伤37人，直接财产损失5600余万元，而烟花燃放则是火灾高发的主因。就此，禁止春节燃放鞭炮的声音再次响了起来。4案例：燃放烟花爆竹，政府该不该管？•禁放烟花鞭炮的问题并不是第一次讨论了，很多地区曾有过禁令，但效果并不如人意。之后政策从“禁”改“限”。那么燃放烟花爆竹，政府到底该不该管？该如何管？5思考:•政府为什么要制定和实施公共政策？•政府在哪些方面制定公共政策？6主要内容•社会问题及其解决途径•市场失灵、政府失灵和志愿失灵•政府角色与公共政策7一、社会问题及其解决途径•（一）什么是社会问题？•（二）社会问题的认定•（三）社会问题认定过程中的价值标准•（四）社会问题的解决途径：8（一）什么是社会问题？•社会问题是在一个社会群体的生活中，至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。9（二）社会问题的认定–事实分析方法–价值分析方法10（三）社会问题认定过程中的价值标准•1.社会福利•2.效率•3.公平•4.效率与公平的关系111.社会福利•（1）福利？社会福利？•（2）如何加总个人福利？•简单加总•加权加总12例：•我们过去占人口绝大多数的弱势群体就是农民，根本就没有医疗福利。近两年的情况有所改善，这就是新农合，应该说搞得最好的省份就是江苏。江苏省的新农合已经远远超过了国家提出的指标。国家说2007年每个农民享有的福利性资源应该有50块钱，他们已经达到了75块。但是即使是江苏做得最好的地方，仍然有700万人没有覆盖到。另一方面，4300万农民，每个人只有76块钱的福利资源，这中间还有不同的层次。13例：•此外，真正能够享受全额公费医疗的那部分人只有全部人口的0.2%，也就是14万人，但是人均占有的福利性资源达到4200—6000元。尽管如此，新农合尤其是江苏的那种新农合是应该称赞的一大进步。相比起过去全部福利资源都在少数人中，农民完全被排斥在外的状态，如今江苏农民不仅开始享有福利，而且比全国平均水平高。142.效率•技术效率：投入产出的比例•资源配置效率（经济学中所讲的“效率”）15资源配置效率：•帕累托最优：是一种资源配置的状态，在这种状态上，我们已经不可能再通过改变配置来增加社会中任何一个人的福利而不会减少任何其它人的福利。•帕累托改进：如果对于一种资源配置状态，我们可以通过改变配置的方法来提高某个（些）人的福利而不会因此伤害任何其它人的福利，则称具有帕累托改进的可能性。163.公平（平等）•关于“公平（平等）”的观念，存在许多不同的认识角度，比如，经济（物质）角度、道德角度、法律角度、政治角度，等等。•比如，美国独立宣言中“allmenarecreatedequal”，主要是从道德和法律的角度来看公平。17思考：•一个家庭不把教育几个子女的资金平均地使用，而是主要用来培养其中天分最低、能力最差的一个，这是因为他将来成功的机会先天地少于其他的孩子。这个家庭的做法是明智的还是不明智的？•推而广之，一个社会的制度安排和公共政策主要向出身和天赋较低的成员倾斜，以缩小和拉平他们与出身和天赋较高的成员在出发点上就已存在的差距。这个社会的选择是恰当的还是不恰当的？18罗尔斯的公平理论•美国著名伦理学家约翰•罗尔斯1971年出版的《正义论》回答了这些问题。罗尔斯采纳了功利主义对待福利的利益观并在此基础上提出了一个涉及公平问题的公正模型。他认为，社会和经济的不平等可以存在，但必须基于这样一个前提，即最大限度地使先天有利条件最少的那部分人（如非熟练工人）受益。只有如此，人们才可能发自内心地认可并接受社会差别的存在。罗尔斯不仅强调结果上的公平而且强调机会上的均等。193.公平（平等）•结果的平等vs.过程的平等•结果的平等：从物质分配的角度看公平；个体在物质条件上的差别不能超过一定限度。一般用收入或财富的差异来衡量。•过程的平等：人们会受到同样的对待，或者说，适用于不同人的规则和方法是没有差异的。20结果的平等•第一种理解，绝对平等：所有人都应当获得相同的份额。•第二种理解，最低标准：每个人至少应当获得一个最低限度的份额。21我国10%家庭占有居民财产45%22我国10%家庭占有居民财产45%•我国目前的收入分配差距已经达到“高度不平等”状态，10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%，而另一方面，收入最低的10%的家庭的财产总额仅占全部居民财产的1.4%。作为体现相对公平原则与调节社会财富的工具，税收寄托着全体纳税人对于合理分配制度的期待。我国的税务工作在取得了一定成绩的同时，也面临着一些问题：中等收入阶层取代富人，成为了税收政策的牺牲品；部分阶层拥有各种隐性收入，独立于政策之上；赋税的去向和用处缺乏透明度，税收收入未能充分反哺于民。23过程的平等•机会均等•每个人在获得分配结果方面拥有完全相同的机会。•进一步地，“有条件的机会均等”：允许例外条件的出现。但所有排除这些例外条件的个体都拥有相同的机会。比如，某些残疾对驾驶机动车辆来说构成一种例外条件。24过程的平等•“机会均等”作为一种价值标准的运用，与“结果公平”相比，“机会均等”的可操作性相对较小，但在设计政策时可以用它来评价一些政策内容的公平性。25“同票同权”•中国人大代表选举制度走过60年后，城乡“同票不同权”的状况将获得解决。在2010年3月举行的十一届全国人大三次会议上，全国人大常委会副委员长王兆国作选举法修正案草案的说明，选举法此次修改最大的变化为城乡同比例选举人大代表，现行选举法规定，城市和农村人口按四比一的比例选举人大代表。中国人大代表选举城乡按不同人口比例经历了八比一、四比一的阶段，从八比一到四比一这个阶段历时四十多年，而从四比一到目前即将实现的一比一，也走过了十五年。264.效率与公平的关系•“效率与公平”相对立的流行观点:•第一，任何对社会公平的追求都可能会造成经济效率的损失；•第二，基于如上理由，政府政策只好在效率与公平之间取舍，取得一种平衡。•目前国内政策实践中的指导准则：效率优先、兼顾公平27•以效率与公平的对立为前提，对于一个落后国家、转轨国家来说，效率的重要性是不言而喻的。但即使如此，最低标准的结果公平是应当建立的，即，要消除贫困。28一个核心的问题：中国目前应当建立何种水平的社会公平？•低水平：提供就业，建立较低水平的最低标准。这与效率冲突不大。•高水平：要求结果的公平，即，个体之间收入水平差距缩小。可能与效率有冲突。原因是，结果的公平要求采用比较强的再分配措施，从而影响经济主体的积极性。29效率与公平没有冲突的情况•过程的平等与效率基本没有冲突过程的平等无非是要求建立并维护规则，由此可以减少交易成本，降低不确定性，从而为个体的活动创造条件，因此是提高效率的。•效率和公平同时受到损害的情况损害规则或阻止规则建立的行为，尤其是寻租和腐败，对效率和公平同时造成损害政府的过度干预30•我们国家的发展不仅是要搞好经济建设，而且要推进社会的公平正义，促进人的全面和自由的发展，这三者都不可偏废。集中精力发展生产，其根本目的是满足人们日益增长的物质文化需求。而社会公平正义，是社会稳定的基础。我认为，公平正义比太阳还要有光辉。毋庸讳言，现在，社会上还存在许多不公平的现象，收入分配不公、司法不公，这些都应该引起我们的重视。——温家宝31（四）社会问题的解决途径•1.作为非正式部门的社区•2.正式部门：–政府–市场–第三部门32二、市场失灵、政府失灵和志愿失灵•社区途径的优势和缺陷•市场途径的优势和缺陷•政府途径的优势和缺陷•第三部门途径的优势和缺陷33（一）社区途径的优势和缺陷•1.社区的优势•（1）信息优势•（2）激励充分•（3）有利于社会资本的提高•（4）具有较好的回应性•（5）对财政资金的依赖程度较小34（一）社区途径的优势和缺陷•2.社区的缺陷•（1）社区的范围一般不会太大、社区中所容纳的人口一般也相对较小。•（2）社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。35（二）市场途径的优势和缺陷•1.市场的优势•（1）通过分工和专业化生产促进投入产出效率。•（2）通过各种报酬方式来为市场参与者提供激励，从而提高投入产出效率。•（3）通过对社会成员的需求进行评估保证资源配置效率36（二）市场途径的优势和缺陷•2.市场的缺陷：MarketFailure•市场是不完美的。不完美的市场可能会造成效率损失；同时，市场在促进公平的实现方面也往往不能令人满意。二者合在一起可称作“市场失灵。”•效率损失的四个主要方面：垄断、外部效应、公共产品、信息不对称37（1）垄断与效率损失•一些个体具有了影响价格机制的力量•垄断的后果：•福利和效率损失：为了增加自身的利益而操纵市场（价格），从而降低社会福利和效率•X-inefficiency：由于处于垄断地位从而缺乏改进企业效率的激励，etc.•寻租：为保持垄断地位或为寻求垄断地位所造成的社会资源浪费38（2）公共物品与效率损失•两大特征：•非排他性：不能实现排他性占有。•非竞争性：一个人消费并不会对他人的消费产生影响。•结果：“搭便车”问题39（3）外部效应与效率损失•外部效应就是指某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业,却并没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有报酬的现象。换言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本或效益。•正的外部效应：比如疫苗接种•负的外部效应：比如环境污染40（4）信息不对称与效率损失•信息不对称条件下的博弈行为•逆向选择：旧车市场的例子；信贷配给的例子；医疗保险的例子•道德风险：汽车保险的赔偿额度•逆向选择、道德风险的结果：阻碍了有利的市场交易41（三）政府途径的优势和缺陷•1.政府途径的优势–广泛的权威性：可以影响到每个区域和群体–强制性的实施：政府是唯一可以合法地使用强制力的组织42•2.政府途径的缺陷：GovernmentFailure•（1）民主过程中投票模式的基本缺陷。•（2）政府的决策者未必会自动选择对社会福利有益的政策，而是陷入自身利益的陷阱。•（3）官僚机构的低效率。（三）政府途径的优势和缺陷43•任何投票过程都可能存在本质性缺陷。这个本质性缺陷使得任何投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。（1）民主过程中投票模式的基本缺陷4445图：投票缺陷图解46•社会监督的不完善（原因）•寻租行为的产生（表现）（2）政府决策者的自利行为47（3）官僚机构的低效率•与商业机构相比，行政机构的低效率是其固有特征，其原因包括：•估价公共产出的困难•机构之间缺乏竞争•公务员系统的僵化48（四）第三部门途径的优势和缺陷•1.第三部门途径的优势•（1）与社区相比，具有相对较大的活动范围和较高的解决问题能力。•（2）与政府相比，相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。•（3）与政府相比，对个性化需求的回应性。•（4）与社区类似，增加社会资本（促进参与、促进一些有益的社会价值，比如，团结）49•2.第三部门途径缺陷：VoluntaryFailure–单纯依靠第三部门往往不能提供足够数量的公共物品–将家庭和企业的某些机制带入第三部门的组织中，从而与民主原则相违背。–提供的服务在地区和人群的分布上差别很大–在吸引专业化人才方面存在一定困难（四）第三部门途径的优势和缺陷50三、政府角色与公共政策•（一）政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论•（二）政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实51（一）规范理论•政府角色定位的基本逻辑•确定价值标准——评价问题解决途径——选择问题解决途径•政府与其他部门关系问题•替代型•补充型52（二）一些事实•1.市场化趋势。•2.第三部门发挥越来越重要的作用。•3.社区角色的变迁。53案例：阿拉善SEE：一个NGO的使命•1.针对案例中的环保问题，结合我国实际，思考政府、市场、第三部门和