完善金融服务机制促进贫困地区持续健康发展

一、关于《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》的有关情况2011年，中央印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》），提出了扶贫开发的目标任务和总体要求，并对扶贫开发的金融服务政策提出了明确要求。随后，中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于贯彻实施〈中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）〉重要政策措施分工方案的通知》（中办发〔2011〕27号），对纲要确定下来的重要政策措施及有关工作进行了分工安排，明确要求人民银行会同有关部门抓好金融服务政策的贯彻落实工作。2013年12月，中央又出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称《意见》），提出了在新的历史条件下做好扶贫开发工作要重点推动的“六项机制”和“十项重点工作”。其中完善金融服务机制要求人民银行会同财政部、银监会、扶贫办等部门负责落实。人民银行党委高度重视扶贫开发金融服务工作，根据《纲要》和《意见》要求，从2012年下半年开始，人民银行启动了扶贫开发金融服务政策文件的研究起草工作，先后多次组织相关人民银行分支行对贫困地区经济金融情况进行了摸底调研。2013年以来，人民银行行领导先后四次赴陕西柞水县、旬阳县，湖北大悟县、建始县和新疆英吉沙县等连片特困地区县进行实地调研，通过实地走访和座谈，深入分析金融服务扶贫开发面临的问题和困难，认真总结金融部门做好扶贫开发金融服务的典型做法和成功经验。在这个基础上，人民银行充分吸收财政部、银监会、证监会、保监会、扶贫办和团中央有关意见，形成了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见（征求意见稿）》。为确保政策符合实际需求，我们又将《征求意见稿》发到人民银行相关分支机构、相关金融机构、有关部委再次征求意见，最后在广泛吸收金融机构、贫困地区相关部门和农户意见建议的基础上，经七部门联合签发，形成并出台了七部门的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》。这个《指导意见》自启动到最后成文，历时一年多，可谓来之不易，得到了在座各位的大力支持和鼎力合作，在这里我也代表人民银行对大家表示感谢。《指导意见》紧紧围绕《纲要》和《意见》要求，经过几上几下，贴近实际、贴近基层，目标明确、任务突出，金融政策措施具体，融合了各部门的政策合力，是今后一个时期金融系统做好扶贫开发金融服务的指导性文件。一是目标明确。《指导意见》首先将实施范围明确为14个连片特困地区的680个县和片区外的152个国家扶贫开发工作重点县。同时，从信贷投入总量、融资结构、金融组织体系、金融服务水平等四个角度提出了具体的工作目标，尤其是明确要求在信贷投入总量上，贫困地区每年各项贷款增速力争高于当年贫困地区所在省各项贷款的平均增长速度，新增贷款占所在省贷款增量的比重高于上年同期水平。二是重点突出。一方面，《指导意见》结合贫困地区发展存在的制约因素，确定贫困地区基础设施建设、经济发展和产业结构升级、创业促就业和贫困户脱贫致富、生态建设和环境保护等四个方面作为金融支持的重点领域；另一方面，从健全金融组织体系、创新金融产品和服务、夯实金融基础设施、优化金融生态环境等方面确定了扶贫开发金融服务的十项重点工作。三是政策力度大。为了增强贫困地区金融机构服务能力，《指导意见》从货币政策、信贷政策、财政政策以及监管政策等方面进一步强化，并在原有的政策框架下实现新的突破。比如在货币政策方面，要求加大支农再贷款的调剂力度，进一步加大对贫困地区支农再贷款支持力度，力争贫困地区支农再贷款额度占所在省的比重高于上年同期水平。并明确规定对贫困地区符合条件的金融机构，其新增支农再贷款额度，可在现行优惠支农再贷款利率上再降1个百分点这样一个优惠政策。在信贷政策方面，要求小额担保贷款、扶贫贴息贷款、国家助学贷款等政策向贫困地区倾斜，各金融机构要将信贷资源向贫困地区适当倾斜等。在财政政策方面，要求进一步落实贷款优惠及奖补政策，健全风险分散补偿机制。在监管政策方面，要求对贫困地区金融机构在存贷比、不良贷款率、资本充足率等方面实行差异化监管。四是注重协调配合。扶贫开发金融服务是一项需要多部门合作才能做好的事情。在这方面，《指导意见》明确提出建立人民银行牵头、多部门共同参与的信息共享和工作协调机制，要求各部门在扶贫开发金融服务工作中，协调金融政策与财税政策、产业政策的实施，共同推动扶贫开发金融服务工作。二、认真总结经验，提高思想认识，进一步增强做好扶贫开发金融服务的责任感和使命感党的十八大确立了全面建成小康社会和大幅减少贫困人口的宏伟目标，强调要深入推进农村扶贫开发。新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作。习近平总书记、李克强总理等中央领导同志不仅多次到贫困地区调研，而且对扶贫开发工作作出了一系列重要指示。习近平总书记在党的十八届二中全会的讲话中强调，“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”。李克强总理在促进西部发展和扶贫工作座谈会上指出，“减贫是衡量发展的重要标志，也是全面建成小康社会的重点和难点”。去年中央政治局会议、国务院常务会议专题研究了扶贫开发工作。十八届三中全会进一步提出了发展普惠金融的目标。近年来，中央先后出台了一系列关于做好扶贫开发工作的政策文件，不仅对新的历史条件下扶贫开发工作进行了全面部署，而且对金融服务工作也提出了明确要求。如何做好扶贫开发金融服务工作，满足扶贫对象发展生产的资金和金融需求，对于贫困地区经济社会发展和全面建成小康社会目标具有十分重要的意义。近年来，金融系统认真按照党中央、国务院的统一部署，加强协调合作，努力做好贫困地区各项金融服务工作，取得了一些好的经验和成效。一是金融支持扶贫开发力度明显加大。近年来，一行三会加强政策指导，鼓励和引导金融机构加大对贫困地区的金融支持力度，促进了贫困地区信贷和直接融资规模的持续增加，提高了保险服务贫困地区的广度和深度。截至2013年末，贫困地区人民币各项贷款余额2.8万亿元，同比增长21.2%，比全国平均增速高出7.1个百分点。2013年贫困地区股权融资额为85.3亿元，同比增长67.7%；直接债务融资额63.8亿元，同比增长117.9%。2013年贫困地区保费收入807.8亿元，同比增长32.8%；理赔支出289.8亿元，同比增长54.6%。金融支持力度的不断加大，有力地促进了贫困地区经济发展和贫困人口脱贫致富。二是金融扶贫的产品和服务方式日益丰富。2010年以来，一行三会联合发文，全面推进农村金融产品和服务方式创新，指导各金融机构结合地方特色和扶贫项目金融需求，不断创新符合贫困县域特色的金融产品和服务。如人民银行武汉分行推动了“移民后扶资金担保贷款”，西安分行开展民生金融创新示范县创建试点，兰州中心支行创新推出“双联惠农贷”等。中国邮政储蓄银行在贫困地区重点开展了粮食直补资金担保贷款、农场职工小额贷款等业务，截至2013年末，在贫困地区累计发放小额贷款238万笔，金额1435亿元。国家开发银行与贵州省合作，有效整合财政扶贫资金2亿元，发放贷款11.3亿元，并为22个贫困县设计了42个金融服务方案，有效带动贫困地区27万余农户走上脱贫致富道路。三是贫困地区金融服务覆盖水平明显提升。各金融机构在一行三会的大力推动下，不断加大在贫困地区布点展业的力度，有效提升了贫困地区金融服务覆盖面。农业银行从2012年开始，在基础金融薄弱的农村地区设立“金穗惠农通”工程服务点58万个。人民银行贵阳中心支行积极推动贵州农村信用社开展农村信用工程创建活动。截至2013年末，贵州连片特困地区共有581万户农户建立信用档案，占贵州连片特困地区农户的83%。截至2013年末，全国贫困地区已设立县级银行业金融机构5427个，服务网点42347个，证券分支机构131家、保险分支机构4585家，布放自助设备56.59万台。在看到成绩的同时，我们也清醒认识到，贫困地区金融服务与扶贫开发的整体要求还有一定差距，还面临一些问题和制约因素。一是贫困地区经济总体发展滞后，农业产业化水平比较低，贫困地区对金融资源承载力有限，金融扶贫的良性循环机制尚未建立。二是金融政策与财政政策、产业政策、扶贫政策的协调配合有待进一步加强。三是多元化金融扶贫服务体系还不完善，贫困地区农村的金融机构数量较少，金融服务水平和层次不高，直接融资渠道还不太通畅，难以满足农村地区多元化金融服务需求。四是金融扶贫的激励约束和风险补偿机制还不够健全，不仅难以激发金融机构扶贫开发内在动力，而且影响为农业生产提供相应风险保障。三、完善金融服务机制，全面做好扶贫开发金融服务工作今天会议的一个重要议题，就是要按照党中央、国务院的有关精神和要求，安排部署七部门《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》的具体贯彻落实工作，切实做好扶贫开发金融服务。一分部署，九分落实。文件写得再好，政策给得再实，关键看是不是落到实处。人民银行各级分支机构要认真结合辖区实际，积极会同辖区相关部门，制定出台具体的落实措施。各金融机构要认真按照文件要求，制定和完善具体的信贷政策措施，创新金融产品和服务，合理调配金融资源，督促相关分支机构全面做好扶贫开发金融服务工作。一是要坚持开发式扶贫方针。开发式扶贫就是要鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力实现脱贫致富。从金融的发展规律来看，扶贫开发金融服务的工作重点就应该放在开发式扶贫，也就是要帮助贫困地区、贫困群体发展生产，促进就业创业，增强扶贫对象“造血”功能、持续发展的能力。在这个过程中，金融部门既要注重履行社会责任，又要尊重金融发展规律，坚持商业可持续和风险可控的原则，并通过加强与各相关部门协调配合，不断健全激励约束机制，切实满足贫困地区的金融需求，促进贫困地区持续健康发展。二是要坚持金融扶贫开发和服务“三农”、区域发展有机结合。我国目前贫困地区和贫困人口主要在农村。从这个意义上说，在贫困地区，做好扶贫开发金融服务与金融服务“三农”是一个问题的两个方面。过去，我们在深化农村金融体制机制改革、创新农村金融产品和服务方式等方面进行了积极探索，并取得了明显成效，也积累了很多经验。今后要进一步结合贫困地区特点，从实际出发，着力在服务“三农”发展的过程中协同推动扶贫开发工作。同时，根据《纲要》的要求，我国新时期扶贫开发的范围主要是14个连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县，这里共涉及到832个县。这些县域经济发展了，也必将带动贫困人口脱贫致富。新时期我国的扶贫攻坚和区域发展工作中也进一步提出“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思路，我们需要将金融服务扶贫开发与支持区域经济发展有机的结合起来，协同加以推进。三是推动建立健全贫困地区金融服务组织体系，促进多元化金融组织在扶贫开发中发挥互补优势。随着农村金融改革的不断深入，我国农村已经初步形成了政策性金融、商业性金融和合作性金融并存的农村金融体系，但仍存在农村金融市场竞争不足、农村金融服务供给不足等问题。而要改变这种局面，关键在于创新体制机制，也就是要通过充分发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势，不断扩大农村金融服务覆盖面，进一步增加贫困地区信贷金融投放。比如农业银行要继续深化“三农金融事业部”改革，强化县事业部“一级经营”能力；邮政储蓄银行要强化县以下机构网点功能建设，积极拓展小额贷款业务，探索资金回流贫困地区的合理途径；农村信用社要继续支农主力军作用，保持县域法人地位稳定，真正做到贴近农民、扎根农村、做实县域；其他的金融机构也要结合自身业务特点，创新信贷管理机制，有效增加对贫困地区信贷投入。同时也要在有效防范风险的前提下，培育和发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织。四是要探索符合贫困地区实际需求的金融产品和服务方式。要增加对贫困地区的融资总量，提升金融服务水平，一个重要的抓手就是不断创新金融产品和服务方式。我们应该针对不同经营主体的融资特点，按照“抓两头，带中间”的工作方法，创新金融产品和服务。一方面针对家庭农场、专业大户、龙头企业、农民合作社等新型农业生产经营主体这“大的