服务型政府与合理透明的财政机制

服务型政府与合理透明的财政机制贾康摘要：致力打造和谐社会的服务型政府理念在中国已经树立：国家政策突出政府公共服务职能，关注民生，加强社保；财政政策强调减税制、低税率、宽税基、严征管。但理念的先进不等于行动的有效。现实中，诸多貌似简单的、技术性的问题得不到解决，缘于财政体制框架设计不合理、管理条件不到位、配套措施不完善、行为不透明。如何构筑透明合理的财政机制，中国需要借鉴国际经验。中共十七大报告正面提出来要建立服务型政府，表明在中国经济改革和发展过程中，服务型政府的理念已经树立了起来。建立服务型政府，需要充裕的财政实力支撑，需要合理、透明、高效的财政制度安排。分析当前的中国财政，其政策理念至少在表述上还是对的，比如在具体的税制上，中国早就规定了要减税制、低税率、宽税基、严征管等，这些理论都是正确的，也得到了国际社会的认可。再比如，最近这几年，中央政府一再强调：致力于特别强调社会，注重民生，调整政府职能、搞好公共服务，加强社保体系，等等，这些都是值得肯定的。但是，我们也要看到，理论再好，如果没有好的制度、好的配套、好的落实，那只能停留在理念上而无法转化为现实。而后者，恰恰是下一步中国财政改革应着力并重点突破的地方。一、制度设计问题只有好的理念，是不够的。好的理念要变成现实中的稳定运行，离不开好的制度框架，离不开不断地改进。关于这方面的问题相当多，以税制改革为例，企业增值税转型是件好事，但由于全国整体经济过热的压力，只好首先在东北老工业基地进行增值税转型改革试点，但东北的成功并不等于向全国推广时不会出现问题，因此只好在中部20多个城市推广东北的做法。在这种做法下，中部的20多个城市出现了同一座城市城里和城外不一样的状况——企业的位置很重要，一街之隔可能就是两种不同的增值税待遇——从而造成资源配置较以往出现了更多更大的扭曲。再比如，财产税这么重要的税收制度设计，关系到把地方政府的财政根基从短期内热衷于土地一次性交易增加的收入转到非常规范、细水长流的形成地方政府收入来源的新制度安排的大局。但现实却是长时停滞在秘而不宣的物业税改革试点，迟迟未能转向对全社会公布相关方案，更不用说尽快地在全国范围内铺开了。在涉及中国经济能否可持续发展的税收制度设计中，尤为迫切需要解决的是环境税收和资源税收。经过近30年的改革开放，中国经济规模迅速扩大，但离强大离高质量离可持续还有很大距离，尤其是环境制约、资源制约已经凸现出来，怎样通过经济运行机制来节能减排、降耗治污，光靠政府的行政监管是不行的，一定要根据经济机制里面内生的产生机制制定出相应的一整套新制度安排，包括尽早推出环境税、资源税。但现实中，它却姗姗未至。二、管理到位问题政府提出了服务型政府理念，这很好，但由于相应不可或缺的管理条件和制度不匹配，这一理念常常流于画饼充饥。比如，像储蓄实名制，由于银行不能当场证实身份证的有效性，加上与之相关的一系列管理措施没有跟进，所以尽管已经实行多年，现实中绝大多数时候只停留在形式上。再比如，像物业税、财产税制度，如果没有一个很周密的、覆盖全社会的财产登记和管理制度，根本就无法操作，更不用说做好了。类似的例子还有很多，比如，城乡结合部的产权怎么界定？怎样解决住房中“小产权”这种非驴非马的现状？这些问题的真正解决，都必须从管理的条件和制度到位上寻求解决方案。三、配套改革问题事物、现实是错综复杂的，为此，改革要讲究配套。比如，限制部门的权力，就不只是一个简单的经济管理的问题，它涉及到行政管理机制等诸多方面。对于限制部门的权力，这些年来中央曾反复强调，在最新的中共十七大报告中也提到要进行行政制度改革。值得注意的是：中共十七大报告中的一个新说法，即按照大部门的体制来推进机构改革，至于改革中将减少的众多机构，改革后将由大部门归口管理。如果这种大部门的设想若得以实施，原先的政府多层级体制将会扁平化，政府的权力也会得到相应的限制，小政府、大社会有可能在中国出现。四、财政透明问题财政透明，财务公开，这是一个很现实的问题。这在地方层面已经有所进展。比如，在广东、广州两级政府，人大代表跑到人代会上说，不能只听财政厅局长的预算报告，要拿财政部门拿出具体预算的大本来。广东、广州还真的就给人民代表提供了全套的大本。人大代表很认真，回家连夜就看。后来开了一个听证会，很多问题都被问出来了，比如，为什么这些计算机的价格比市场价格高，为什么给省级机关幼儿园这么大一笔经费，等等。财政厅的一位领导作了答复：机关幼儿园改革的趋势是要社会化的，但是现在一步还做不到，考虑到这些孩子也是祖国的花朵，所以给了他们一大笔经费用于改造。对此，人民代表表示理解。广东、广州这样的做法，有一个很重要的作用：人大代表会监督政府承诺的事有没有推进。这样一来，政府在做出承诺时，就会注重承诺的合理性、可行性，会考虑到逐渐地由点到面。现在，不仅是广东、广州，国内很多地方都开始搞参与性预算，提高了财政预算程序的规范化和透明度。透明公共，这将是中国财政致力的方向。五、调整优化政策体系提高效率的问题怎样才能把财政的钱花得更加合理、更加有效？比如，在支持教育上，我个人始终认为不能像教育部门某些领导那样断然地说教育绝不能产业化。实际上，教育已经部分产业化了，问题在于怎样才能掌握好这个度，比如，基础教育产业化程度要比较低，而高等教育产业化程度可以高一些，但政府也不能完全脱离对高等教育的投资，像哲学、数学这些不太热门但又不能缺少的学科，政府应给予财政补贴，从而促进高校学科间的协调发展。对于高校中的穷困家庭学生、少数民族学生，政府也应给予专门的资金支持，助学金、助学贷款要跟上，从而支助他们顺利地完成学业。但从有关报道看，现在高校助学金和助学贷款的手续很麻烦，甚至一拖就是半年，逼得一些学生在街上跪着、家长上吊，等等。因此，对教育的财政支出应在提高总投入的同时，考虑到这些投入是不是都已经用到了最需要的地方。同样，住房方面也应如此。仅就我个人的意见来讲，政府财政对住房的支出不应该是现在提出来的经济适用房概念，而首要并主要在廉租房上做文章。以北京市为例，政府花这么多钱在天通苑、回龙观等经济适用房上，但其中真正用于解决低收入家庭住房困难的比例不到20%，剩下的都被中等收入以上的人拿走了，这些经济适用房中的空置率和转手率极高，政府几十亿的财政投入基本没有达到它应有的效率。如果还是继续现行经济适用房的做法，则财政资金使用的效率就会很低。综合以上问题，一些表面看起来的技术性问题，比如差旅费报销，实际上跟整个体制框架设计、配套改革、管理条件到位等方面存在的制度性障碍密切相关，彻底解决甚为不易。我想，中国的事情尽管有中国的特色，但一些成熟而成功的国际经验仍然值得中国借鉴，目标就是让未来中国的财政拥有更加透明、更加合理的机制，夯实服务型政府的基石。(作者：财政部财政科学研究所所长、研究员)