第三方绩效评价与服务型政府建设

第三方绩效评价与服务型政府建设2009年11月19日来源：中国行政管理学会2008年年会论文集[收藏][字号：小中大][打印][关闭]【摘要】第三方评价是指由于政府无隶属关系和直接利益关系的独立第三部门和民间机构所组织实施的评价政府及其部门绩效的活动，具有独立性、专业性、民间性等特征。从功能上看，第三方评价体现服务型政府的内涵导向，弥补体制内评价的局限和不足，改变了地方政府竞争力的动力模式，是实现社会主义“增量”民主的有效路。作为独立的第三方评价的典型案例，某种意义上说，“广东试验”推动着服务型政府建设。【关键词】第三方评价；服务型政府2008年2月，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习会上强调，建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身的重要任务。所谓服务型政府，即是责任政府、有限政府、透明政府、诚信政府和人本政府。从公民导向的逻辑源头，服务型政府必然为绩效型政府，评价政府绩效是建设服务型政府内在的要求。一、概念内涵及其理论基础1．第三方评价及特点现代意义上的政府绩效评价制度发端和建立于20世纪60年代。为提升效能,降低成本，美国会计总署率先建立以经济性、效率性、效果性和公平性的绩效评价体系，试图解决植根于传统机器大工业的官僚制模式的弊端和政府管理的困境。从动因上来说，政府绩效评价的直接动力源自公民对政府信任度的持续下降。作为纳税人，公众有权监督税费流向；作为政府公共服务的接受者，公众具备评价的信息基础和资格。美国为策源地，“美国民间机构率先公开考评政府绩效，进而促使政府主动开展绩效考评活动，社会公众与政府绩效存在较大的利益相关性，具有较强的评价动因”。上世纪90年代以来，公民民主意识日益增强，政府绩效评价在对经济、效率及效益关注的同时，更重视公共服务质量和公民的满意度，西方国家开始引入了公民等外部评价主体。进入21世纪，“各国政府都已经开始计划得更少，占有得更少，也管理得更少，并允许市场的边界不断扩展”。此种背景下，政府、市场和公众之间的关系更多地表现为公共服务的供应者与顾客之间的关系，加之公民社会的发展，催生了具有自主性、自律性以及中介性等特征的第三方评价组织，这些组织有效集中民智，代表民意，与政府展开对话，由社会组织开展的第三方评价政府绩效应运而生。从组织权来源的角度，学术界把绩效评价大致划分为体制内评价和体制外评价（或称第三方评价），第三方评价又分为委托第三方和独立第三方评价，在国外，评价主体可以为传媒、高校、中介组织或者个人。它的基本特征是：评价者和被评价者不存在隶属或利益关联，评价过程独立操作，资料信息由评价研究者独立取得。与传统的常见的政府或政府部门负责组织开展的绩效评价相比，第三方评价一是具有独立性。评估组织者是政府以外的独立机构。它既可以是受政府委托，也可以独立自发地组织者；二是专业性。“第三方”拥有自己专业的评估人才和评估技术，审时度势地选择合乎社会发展的评估导向，对评估活动作出整体的规划；三是非营利性。第三方组织的宗旨是增进社会公共利益，其活动不以营利为目的；四是多样性。不同类型的第三方组织对政府进行不同方面的绩效评价，同时，组织目标多种多样；五是民间性。来自民间、面向民间、服务民间，不是政府的附属机构，其合法运作不受政府的干预，主要依靠社会捐助、会费和服务性收费获得维持日常运转。2．服务型政府内涵胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。“服务型政府”的提出既是顺应社会主义市场经济建设下政府改革发展的必然趋向，又是我国加入WTO，融入全球化进程的必然选择；既是我国经济社会协调发展的需要，也是我国政府自身发展的需要。从SARS危机到“三鹿”奶粉事件，均暴露出我国政府职能在公共服务方面的严重缺失，警示我们建立公共服务型政府的重要性。学术界对服务型政府定义尚在讨论中。吴玉宗认为：所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展；吴敬琏认为，建设“服务型”政府，就是要把“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府；刘熙瑞认为，服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法律程序，按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。不同学者的视角有别，但对“服务型政府”界定有共同的内涵：首先，“公民导向”的服务价值。契约论认为政府的权力来自于社会的让步；制度经济学和公共选择理论指出，政府本身并不制造财富，而是靠公民的赋税来支持运转，政府和公民的关系应该是代理与被代理的关系。传统的管制型政府，“官尊民卑、官重民轻、官显民微”的行政心态导致政府与公民关系严重扭曲。“服务型政府”要求政府坚持“以人为本”的价值导向，捍卫公民本位、社会本位、权利本位，其中核心价值是公民参与公共决策，实现民主，正如柯恩所说，“民主是一种社会管理体制，在该体制社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”。再次，“顾客导向”的服务模式。政府不但权力有限、职能有限，而且责任也有限，奉行无所不能的政府最终必然是失败的政府。政府只有做到有所不为，才能更好地集中精力做到有所为，保证服务的有效性。推崇“顾客”导向，政府既要聆听公众的声音，生产公众需要的产品，又要以提升公众满意度为行政目标之一，同时还要对“产品”承诺负责（推行问责制），接受公众的监督和投诉。最后，公开透明的服务过程。透明的政府有助于“提高市场信息的精确性，增强市场主体的预见性以及降低社会交易成本”，也有助于接受公众的监督；同时，无论是从保护公民权利，还是从规范政府行为方面看，服务型政府都需要以法治作为路径依赖；进一步，重结果和产出甚于重效率，旨在为社会公众提供有效服务。即使效率再高，履行职责的过程再规范，产出的不是社会发展所需要的就不能成为有效的政府。3．服务型政府与绩效型政府服务型政府与绩效型政府是新公共运动下，从不同的角度重塑现代政府的范本。简单来说，服务型政府必然是以绩效为标尺的有效有限的政府，亦可以认为，在公民导向下，服务型政府强调政府的人本理念，绩效型政府突出实现理念的途径，并强化在此过程中的核心元素：经济性、效率性、效果性和公平性。绩效型政府强调系统的整合组织资源，以提升政府绩效为核心，以提高公共服务质量为目的，利用现代信息技术，促进政府与社会、公民之间的沟通与交流，实现新的政府责任机制。绩效管理的推行，为公共产品的生产制定相应的绩效目标；建立有效的激励机制提升效率和积极性；建立反馈机制对公共产品生产和推行过程进行控制，这些举措和路径与建设服务型政府不谋而合。建设服务型政府为绩效型政府建设提出新的要求、注入新的内容。服务型政府的治理模式和治理理念，明确了政府绩效评价的重要地位，同时带来评价的新变革。传统政府本位理念指导下的政府绩效评价是改善政府自身管理的工具，评价结果往往不公布或者不完全公布，服务型政府建设坚持社会本位的价值取向，明确评价的根本目的在于促进政府管理水平和服务质量的提高，最终实现公共利益，评价内容、标准和指标切实反映社会公众的愿望与利益需求；目标定位由内部控制转向外部问责。不同于传统管制模式下更多地着眼于对政府组织内部各要素的控制和监督，服务型政府构建理念要求绩效评价必然倾向于外部取向，强化政府的公共责任，推动社会公众对政府绩效的监督；评估内容由工作导向转向职能导向。我国传统的内部考评的显著特点，是将政府正在做的事情当作评价的中心内容，不管这些事情是否属于政府职能范围，以及是否取得了公众满意的效果，而服务型政府明确了政府职能的范围和重心，将其基本职能确定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大方面，尤其注重提高政府的社会管理和公共服务职能。其职能定位和价值取向，要求评价以法定职责作为内容，形成职能导向；评估方式“规范化”、“自觉化”，服务型政府改革目标的确立，赋予行政改革以新的内涵，开创了行政管理的新局面，促使评价由“运动式”、“盲目式”向“规范化”、“自觉化”发展。二、第三方评价推动服务型政府建设从社会治理和效率角度，第三方评价克服政府内部评价角色重叠的矛盾，过程公开透明，结果相对客观，并可有效整合资源，实现评价收益最大化。它的意义在于：一是直接影响政府行政模式和治理理念。突破官本位、权力本位的管理模式，驱使政府及其公共政策要体现“民意”祈求；二是推动政府职能转变。建构于传统体制基础上的政府职能，管理“缺位、错位、越位”普遍现象，第三方评价改变政府自身缺乏转变职能的动力机制，并通过不断的沟通和反馈，促使政府职能体系配置合理化、科学化；三是强化公民价值取向，开辟公民参政议政途径。具体来说，第三方评价推动服务型政府建设表现在：1．体现服务型政府的内涵导向首先，第三方评价体现人本政府导向。人是建设服务型政府的出发点和归宿，人民群众是国家和社会的主人，是政府治理的主体而非客体。多样的第三方评价拓宽了评价主体的范围，以“甘肃模式”为例，“评价主体中既有来自企业界的代表，又有来自学术界的专家委员会委员，以及由省政府工作人员组成的政府评价组”，集纳不同的声音，更全面向政府呈现“民之所需”；评价为人民监督政府、参与治理、表达自己的意愿提供了新的平台。其次，体现民主政府倾向。第三方的存在与发展本身即是民主政治下的特有的现象，是公民社会健康成长的一个重要体现；第三方评价为人民参政提供新的平台，并将产生示范和扩散效应，激发了公众参政、议政的热情，增强公民主人翁意识，夯实主权在民的公民心理基础，把政府命令权限制在最小的范围内，革除服从型、依附型政治文化的影响；同时，把政策透明度、维护社会公正、政府的回应性等作为绩效评价的重要指标均体现了第三方评价致力于民主行政建设的倾向。再次，体现责任政府指向。政府要对其服务对象（公众）负责任，广义上是指政府对公众的回应性，狭义上是指为不合格的服务承担相应的责任。第三方评价为什么是合格的、什么是不合格的政府服务提供评判依据，是顾客对“厂家”的产品的“质量检测报告”。最后，体现法治政府要求。政府决策是不是有合法依据、是不是与法律相冲突是评价焦点，同时也是反对非法决策、保障人民合法权益的有力武器，独立于政府之外的第三方，排除了受上级政府或部分领导牵制的顾虑，更加公平客观地关注“法治”。同时尚存在的行政法律漏洞可能随着评价工作的展开而暴露出来，利于法治建设的进一步完善。2．弥补体制内评价局限与不足体制内组织评价是世界各国政府绩效评价实践中最为常用的形式，它的优越性在于可控性较强、动员效率较高、易于获取第一手资料、对相关信息掌握充分等优势，同时它也存在局限与不足：首先是评价组织独立性较差，下级政府在政治体系中处于被动地位，尽管有自己的利益诉求，但出于现实考虑，会调整自己的利益以适应上级政府的要求；其次专业性不足，虽然拥有行政资源，但比起专业研究机构，在绩效评价理论、方法上存在欠缺，科学性和有效性难以保证，往往评价质量不高，流于形式；第三，全面性不足。从某种程度上说，政府绩效评价是对政府施政“成绩单”的全面衡量，对政府进行公开化、透明化评价，而长期以来形成的“报喜不报忧”心理的影响以及领导干部任用体制存在的缺陷，行政组织自我评价不可避免会夸大成绩，或把问题归咎于客观原因，甚至隐瞒实情以逃避责任；第四，评价结果带有主观性偏差，“政府主导”的评价结果由于受到自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响难免会与公众、企业的感受存在一定差距；第五，面对尚处于强势地位的政府，公民往往不易吐露心声；等等。与此相反，第三方弥补体制内评价局限与不足。首先，由于与政府无隶属关系和利益关系，评价过程不会受到被评价对象的干预，从根本上克服政府部门“既当运动员，又当裁判员”的矛盾，确保评价结果的独立性和客观性；其次，评价过程可以充分利用人力、智