面向未来十年的服务型电子政务

面向未来十年的服务型电子政务(2010-04-0922:22:32)转载标签：服务型政府电子政务总体蓝图分类：总体规划与顶层设计韩国首尔市电子政府获得“联合国公共行政奖”2010年，中国的电子政务建设走到十字路口。1.公共服务与电子政务融合成为大趋势改革已经成为中国政治生活的常态。但是，没有任何一场变革像行政体制改革这样触及执政根本。随着大部制改革拉开序幕，为达成到2020年建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的愿景，服务型政府建设必然成为各级政府的长期战略任务。在人口城市化、老龄化和流动化带来的巨大压力之下，在互联网普及和网络社会形成带来的政治民主化和行政透明化的紧迫要求之下，推进“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”的艰难转型，必然成为各级政府迟早面对的痛苦抉择。从全球视角来看，起源于政府信任危机，开始于上世纪八十年代美英两国的行政改革浪潮席卷西方，与同时期的信息技术革命形成合力，使得欧美国家电子政务建设强调以企业精神改革政府部门，一开始就定位于“以公民为中心的在线服务”。信息时代的全球竞争，是政府软实力之间的竞争，运用信息技术提升行政管理效率和公共服务质量成为最佳路径。在改革开放旗帜下，中国各级政府借鉴和吸收新公共管理、新公共服务等先进理论，与电子政务具体实践的结合已经到达临界点。在公共服务与电子政务融合这一点上，中国与西方国家不过是殊途同归。2.地方电子政务建设如何转型与创新回顾过去八年，电子政务建设成绩巨大，问题也同样巨大。各级政府大规模基础设施建设和基本应用普及已经完成，正在从夯实基础阶段进入纵深发展阶段。但是，地方电子政务建设迫切需要进行转型和创新。必须看到，十一五期间建成国家电子政务总体框架的总体目标并未全面达成，最大问题是纵强横弱——地方电子政务严重滞后于金字号工程。这与加强社会管理和公共服务职能的要求形成巨大反差，也与地方政府承担大部分的社会管理和公共服务职能的现实形成较大差距，主要原因是地方电子政务的投资规模、协调难度和复杂程度都大大高于金字号工程。其次问题是部门自建模式难以维系可持续发展。从各部门需求出发没有错，但是只走了第一步，还应该继续走第二步——整合，却经常被忽略了。这导致了一系列严重问题：一是导致信息化建设较大重复投入和资源浪费，二是造成应用系统互联互通和信息资源开发利用的巨大障碍，三是无法从根本上满足大部制改革对组织机构重组和业务流程调整的要求。因此，下个十年的电子政务建设，必须瞄准两个重大的时代命题。第一，就是如何以信息化手段支撑服务型政府建设这场深刻变革，解决电子政务发展不能满足公共服务需求升级的深层矛盾，实现行政体制改革与信息技术创新互相催化。第二，就是如何以信息化手段应对城市化这个大趋势，解决电子政务发展不能适应公共服务重心调整的关键问题，根据人口聚集化、流动化和老龄化的要求推进公共服务职能转变，实现电子政务与数字城市深度融合。总而言之，下个十年的电子政务建设，应该强调地方电子政务这个新增长点，加快从部门自建向共建共享转变。地方电子政务建设将显现四个基本特征：统筹发展、集约建设、整合资源、深化应用；将在四个方面进行重大转型：重点从服务内部转向服务外部，目标从经济调节和市场监管转向社会管理和公共服务；思路从复制先进典型转向自主创新应用，模式从分散自发建设转向统筹集约建设。各级政府应该抓住难得的历史契机，下大决心、花大力气解决电子政务建设小、散、乱、杂的问题，实现政府信息化从量变到质变的跨越式大发展。3.面向下个十年的服务型电子政务服务型电子政务建设是一个复杂的系统工程，既包括管理机制变革，也包括信息技术创新。面对下个十年服务型政府建设的艰巨任务，各级政府应该谋定而后动，第一要务就是通过服务型电子政务总体规划，来建立服务型电子政务总体蓝图，这个总体蓝图主要包括：服务型电子政务行动路线、总体框架和核心平台。3.1服务型电子政务行动路线服务型电子政务行动路线是从现状向目标迁移的路线图，其中对现状的评估引入公共服务绩效评估体系，对目标的描述采用“4+1”的企业架构框架（EAF）。服务型电子政务行动路线以IT战略规划方法论和企业架构框架为核心，包括现状评估、战略规划和行动计划三大步骤，以公共管理和服务体系为核心，建立公共管理和服务的业务模型（业务流程模型和信息资源模型）和技术架构（应用解决方案和基础支撑平台），从而综合服务型电子政务建设的各方面要素，建立起一个全局性的建设蓝图。3.2服务型电子政务总体框架服务型电子政务总体架构以“前端公共服务整合带动后端业务流程重组”为基本出发点，是指导服务型电子政务规划、设计和建设的总体蓝图。服务型电子政务总体框架通过城市级公共服务平台（部署于外网）和城市级公共管理平台（部署于内网）的前后互动，将公共服务的提供、使用、运行和监管，与跨部门的业务协作和信息共享进行紧密协调配合，重点支撑点对点数据交换、跨部门综合应用、基础信息服务、专题信息服务等应用模式，形成支撑旧系统集成、新系统构建的一个全方位的整体方案。3.3服务型电子政务核心平台服务型电子政务核心平台包括前后两大平台体系，也就是城市级公共管理平台和服务平台。城市级公共管理平台用于支撑跨部门业务重组和信息共享，城市级公共服务平台用于支撑对法人和公民的在线公共服务。城市级公共管理基础平台是服务型电子政务平台的核心，包括基础平台和应用平台两大部分。其中，基础平台由“1+5”系列化平台组成，包括政务服务总线平台、政务流程管理平台、政务信息资源目录平台、政务信息资源交换平台、政务信息资源服务平台和政务地理空间基础平台；应用平台是在基础平台上，面向跨部门重点和关键应用领域，例如：并联审批、应急指挥、社会救助、综合治税、联网监管等，所开发的可灵活扩展的综合性应用框架。（1）政务服务总线平台（GSB）SOA（面向服务架构）是未来十年占据主导地位的IT基础架构，金蝶在政府领域中是率先采用SOA作为产品核心架构的软件厂商之一。而政务服务总线平台是实现SOA的核心平台，对实现随需应变的电子政务来说至关重要。（2）政务流程管理平台（GPM）BPM（业务流程管理）是最为先进实用的业务流程建模方法之一。为了支持大部制改革，以及部门职能转变所带来的业务流程重组和调整，应该建立支持跨部门、全流程的公共管理和服务的政务流程管理平台。（3）政务信息资源目录平台（GID）为了提升政府公共管理和服务水平，各部门之间经常需要跨部门共享信息，这需要对政府信息资源的统一查找和发现。根据《政务信息资源目录体系》国家标准要求，应该加快建设政务信息资源目录平台。（4）政务信息资源交换平台（GIE）为了提升政府公共管理和服务水平，各部门之间经常需要跨部门业务协作，这需要对政府信息资源的统一共享和交换。根据《政务信息资源交换体系》国家标准要求，应该加快建设政务信息资源交换平台。（5）政务信息资源服务平台（GIR）为了提升政府内部的信息资源开发利用水平，为公务员日常工作和各级领导重大决策提供第一手的信息支持，需要全面分类和汇总各类信息资源，应该建立涵盖政府信息资源管理全生命周期的政务信息资源服务平台。（6）政务地理空间基础平台（G3S）3S（GPS、RS、GIS）是数字城市建设的核心技术，对于提升城市管理和服务水平意义重大。实现数字城市和地方电子政务融合，要求在基础测绘部门和业务应用部门之间共享地理空间基础数据，应该加快建设政务地理空间基础平台。结语：中国服务型电子政务展望服务型政府建设与强化政府社会管理和公共服务职能密不可分。未来我国政府公共服务的发展目标是：实现基本人权，建立人人共享的基本公共服务体系；改善公共服务绩效，最大限度满足人民群众不断增长的公共需求；促进城乡公共服务的均衡化，解决影响社会和谐的城乡差距与贫富分化问题。因此，主要任务是：第一，加快公共财政体制改革，推进基本公共服务的均等化；第二，强化政府公共服务职责，深化公共服务体制改革；第三，完善城乡公共服务体系，提升公共服务绩效；第四，创新公共服务供给方式，构建多元主体协同治理格局。但是，我国政府当前公共服务与这一目标仍有较大差距。中国社科院2006年发布的《中国公共服务发展报告》显示：根据对基础教育、公共卫生等八类基本公共服务的评估，我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到优秀，一般公共服务上海和北京达到优秀以外，其他各地区各类公共服务绩效等级都处于良好以下。我国基本公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征。总体水平偏低，主要表现为对公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，公共服务发展速度落后与整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求。发展不平衡，主要表现为公共服务地区间发展不平衡，东部整体优于中西部；城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺；各类基本服务间发展不平衡，相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。效率低水平趋同，主要表现为各地基本公共服务投入产出相对效率没有明显差异，政府基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，地区公共服务差距主要表现为投入差距。在人类进入信息社会和公共服务成为国家软实力重要组成部分的大趋势下，通过电子政务建设提升公共服务水平，成为先进国家和地区的基本共识和通行做法。以公众满意度为核心来衡量政府行政绩效，与现代信息技术“开放、透明、参与、互动”的核心价值不谋而合，是推动电子政务建设重大转型和创新的原西方国家虽然没有采用服务型政府这样的提法，但在公共服务与电子政务的融合方面，已经大步走在中国前面。融合主要体现在两个方面，其一是打造完全以公众为中心的新一代公共服务门户，构建数字化公共服务体系；其二是通过统一平台支撑跨部门业务流程重组和信息资源共享，实现与公共服务请求与提供的高效互动。例如，英国政府的DirectGov和BusinessLink、澳大利亚政府的Cetrelink、新加坡政府的eCitizen等公共服务门户网站，都把面向公民和企业的在线服务作为核心，成为政府提供在线公共服务的典范。韩国政府大力推进以统一平台为支撑的在线公共服务体系，政府行政效率和公众满意度大幅度提高，电子政务建设取得突飞猛进，2010年跃居联合国全球电子政务调查中国家排名的第1名（2008年韩国位于第6名），而中国从第65位下降到第72位，这种反差很值得反思。中国的电子政务主管部门和业内专家，对十二五期间电子政务的发展方向的看法基本一致，那就是电子政务建设的转型和创新势在必行。工信部将面向政府服务全流程的跨部门电子政务列入了试点计划，这是推动服务型电子政务建设的一个积极信号。各级地方政府，由于自身经济社会发展的需要，也在探索和实践服务型电子政务建设。北京市早在2002年就成立了信息资源管理中心，把政府信息资源开发利用推向全社会，在数字北京和数字奥运的推动下，城市地理空间信息共享已经取得较大成效。成都市早在2003年，就提出“全面推进规范化服务型政府建设”。汪玉凯提出“重点发展以公众为中心的服务型电子政务”；王安耕提出“平台上移，服务下延”，都把平台建设作为电子政务向公共服务转型的核心。在下个十年，不难预见，中国各级政府为了缩短与先进国家的差距，在服务型电子政务建设方面必将付出艰苦努力，也必将取得更大成就。参考资料：1.政策文件中发[2008]5号《关于深化行政管理体制改革的意见》中办发[2002]17号《关于我国电子政务建设指导意见》中办发[2004]34号《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》国信[2006]2号《国家电子政务总体框架》中办发[2006]11号《2006-2020年国家信息化发展战略》2.学术论文王安耕《基于现代信息技术背景下的中国服务型政府建设》陈拂晓《电子政务促进服务型政府构建》汪玉凯《“十二五”时期我国电子政务发展展望》3.研究报告凯捷《对电子公共服务基于Web方式的调查》系列报告埃森哲《电子政务领导力调查》系列报告联合国《全球电子政务调查》系列报告中国社科院《中国公共服务发展报告2006》IBM《随需