餐饮服务执法文书制作探讨

餐饮、保化与药械执法文书探讨赤壁市食品药品监督管理局江学孔2013年7月仅供学习参考，敬请批评指正为什么制定执法文书规范（试行）？局机关制定和印发了《赤壁市食品药品监督管理局执法文书规范（试行）》（6.21）原因：国家局先后出台了三套执法文书规范，分别是《关于印发餐饮服务食品安全监管执法文书规范的通知》、《关于印发药品监督行政执法文书规的通知》和《关于印发保健食品化妆品监督行政执法文书规范（试行）。问题：一是不方便基层执法需要，二是不切合基层执法实际，三是制约基层执法效率。制定执法文书规范（试行）的优点一是充分了吸取国家局三套执法文书规范的优点二是删除了国家局三个文书规范中，在基层执法中几乎的用不到的，或者不常用的文书，免得大家被种类繁多的文书所吓到，有利于提高大家熟练运用执法文书的信心（个别需要的，可以在实际中逐步完善）三是稽查执法只需要使用一套文书，既节约了执法成本，又符合基层实际（不会为频繁更换文书种类而犯迷糊，也便于执法人员快速掌握）。四是此次修改得到了张局长、杨局长等局领导的大力支持，经过了多次讨论与修改，基本能够满足基层执法实践的需要。备注：希望大家在实践中多提宝贵意见执法文书的基本知识1、文书的特征；2、文书的分类；3、基本格式；4、制作原则；5、主要常用文书的制作方法和范例执法文书的特征（六大特征）一法定的强制性。餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书是以食品药品法律、法规和《行政处罚法》、《行政强制法》等为依据而制作的，具有国家强制力保证执行的特征。餐饮服务、保化与药械监督管理部门依法制作的文书代表国家意志，这种强制性的餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书一经制作，任何单位和个人都必须无条件执行。即使当事人不服，申请行政复议或提起行政诉讼，行政处罚决定不停止执行，也不能由当事人与餐饮服务、保化与药械监督管理部门之间进行调解。二适用的特定性。餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书是没有普遍约束力的法律文书，某一行政行政执法文书是针对特定的人和事制作的，它所体现的是具体的行政行为。如对某一食品、药品、保健食品、化妆品或医疗器械违法生产、经营者制作的《行政处罚决定书》只能对该违法者具有法律效力，对其他人无效。因此，文书中所记载的事实不能是抽象的，而是具体的、特定的，所引用的法律不能笼而统之，应该有具体的条、款、项。三制作的合法性。其文书合法性具体体现在：（一）餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书制作主体只能是各级餐饮服务、保化与药械监督管理部门，其他任何部门（如食品检验所、卫生监督局等）均无权制作，否则是不合法的、无效的。（二）制作餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书必须有法律、法规依据，否则同样是不合法的、无效的。因此，餐饮服务、保化与药械监督管理部门必须以餐饮服务、保化与药械监督法律、法规和《行政处罚法》等相关法律、法规为依据。（三）制作餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的程序必须合法。根据《行政处罚法》、《湖北省行政执法条例》及相关法律、法规规定，餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的制作必须按法定的程序和要求进行，否则该文书无效。《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”四固有的专业技术性。餐饮服务、保化与药械监督行政执法具有较强的专业性和技术性。餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的制作，往往需要有资质的食品药品检验机构来提供科学依据，餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书常常会出现一些专业术语和概念，这些专业性、技术性特征要求餐饮服务、保化与药械监督行政执法人员不仅要熟悉食品药品法律法规知识，而且要熟练掌握各种食品药品专业知识。五形式的规范性。餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书既是国家公文，又是严肃的法律文书，不仅要求制作合法，而且在形式上也要规范，以方便制作和统一、有效地施行。其文书规范性表现在：（一）格式统一。餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的格式、名称、文号、内容、文字表述、适用对象等，必须规范、统一、标准化，不能随意制作。（二）结构固定。绝大部分餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书都可划分为首部、正文和尾部三大部分。（三）用语规范。经过餐饮服务、保化与药械监督工作实践的总结，餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的用语在很多情况下已形成了规范，表达准确、简明、统一，尤其是填写式法律文书，一些已经固定的语言表达是不可能随意改变的。六效力的时限性。一方面体现在制作上的及时，这是由行政执法高效性决定的。餐饮服务、保化与药械监督管理部门一旦发现违反餐饮服务管理法律规范行为，就应及时采取行政措施，制作相应的餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书。例如，《查封（扣押）决定书》必须在其危害可能出现或危害扩大之前发出，否则就失去了该文书的意义。餐饮监督执法文书的分类按用途分类（一）执行类文书。该类文书是餐饮服务、保化与药械监督管理部门在餐饮服务、保化与药械监督行政执法过程中，按照法律、法规、规章等相关规定的程序，履行职责，办理案件时操作的法律文书。如各类通知书、决定书等。（二）证据类文书。该类文书是餐饮服务、保化与药械监督管理部门在餐饮服务、保化与药械监督行政执法过程中，依法收集各种证据材料时形成的法律文书。如《现场检查笔录》、《立案审批表》等。（三）工作类文书。主要是指餐饮服务、保化与药械监督管理部门在餐饮服务、保化与药械监督行政执法过程中，为决定适用何种行政程序、研究讨论问题而形成的文书，如《立案审批表》、《案件审核表》《案件合议记录》、《重大案件集体讨论记录》以及提请局长审批的各种意见书等。该类文书主要供内部研究工作，一般不对外使用。餐饮监督执法文书的基本格式餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的格式通常是指其书面格式，包括首部、正文和尾部三个组成部分。一首部首部是餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的起始部分，具有确定主题、明确当事人、说明有关情况等作用。通常由下列要素构成：（一）标题。可以确定制作主题，如《现场检查笔录》、《立案审批表》、《行政处罚决定书》等。（二）编号。进行分类排列，便于查找、存档和统计。设有编号的执法文书，编号的统一形式为：地区简称+执法类别+执法性质+〔年份〕+顺序号。如：赤餐责改〔2010〕1号。赤→代表赤壁市，餐→代表餐饮服务食品，责改→代表责令改正通知书,2010→代表年份，1号→代表文书编号与排序，即第1号。（三）当事人身份事项。说明当事人的身份与本案的关系。（四）案由。说明案件的来源、性质和所处的处理阶段。在立案、调查阶段，案由应当加“涉嫌”二字。自作出行政处罚决定时（即在填写《行政处罚审批表》报领导审批作出处罚决定时），不再用“涉嫌”二字。案由书写形式为：涉嫌＋具体违法行为＋案，如：××酒楼销售超过保质期食品案。上述构成要素根据不同执法文书的不同要求，在首部中部分或全部采用。二、正文正文是餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的主体部分，是制作的主要内容。具有说明主要事项、理由和处理意见或客观记载事实情况等作用。如《行政处罚决定书》应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。笔录类执法文书的正文一般按事实作客观记录。鉴定类执法文书正文要素一般包括鉴定事实、鉴定理由和依据、鉴定结论。三、尾部尾部是餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的结尾部分。主要起着附注、说明和签署的作用。通常由下列要素构成：（一）告知权利。告知当事人享有的法定权利。（二）说明事项。说明与正文有关的事项。（三）签署盖章。签署姓名和发布单位的名称（盖章）。（四）注明时间。注明制作、发布或生效日期。餐饮监督执法文书的制作原则一以事实为依据、法律为准绳的原则必须以案件的客观事实作为立论和适用法律的依据。案件的客观事实是以证据为基础的，制作餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书必须在认真收集和研究证据材料的基础上，以客观、合法及与案件相关的证据为依据，坚持实事求是，从实际出发，绝对不允许主观臆断或歪曲、编造。如制作《现场检查笔录》必须记录执法人员现场看到的而不能记录主观想象的或举报人举报的内容。二法律面前人人平等的原则餐饮服务、保化与药械监督管理部门在追究当事人的违法行为时，只要该行为是违反食品药品管理规范，依法应当处理的，针对不同的对象不能厚此薄彼，必须合理、合法地运用自由裁量权。（在具体案件处理时，案情、情节相同的案件不能给予不同的处罚，案情、情节不相同的案件不能给予相同的处罚。）三准确性原则餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书制作的准确性主要体现在以下几个方面：（一）对象要准确。制作餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书的主体与文书的接受者有明确的法律关系，而且文书的接受者还必须是具有法定权利能力和行为能力的公民、法人或者其他组织，即该文书的制作对象应有法律规定的被监督的主体资格，被监督者必须是食品药品法律、法规所调整的对象。（二）涉案物品要准确。餐饮服务、保化与药械监督管理部门对违法案件的处理，涉案物品是直接的证据，涉案物品包括食品、食品添加剂、包装材料、加工设备等，尤其是假、劣食品或药品作为标的物时，对其价值的认定，应准确写明该标的物的标价或者市场价格，另外，对涉案物品的数量要准确，数据的模糊性、伸缩性极易引起争议，如销售某食品104件，不能写100件左右或大约100件。（三）适用法律要准确。制作餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书时，要针对案件事实和案件性质准确引用相关法律条文，不仅要引用该法律法规的名称，而且还要引用具体条、款、项。（四）选用文书要准确。各种餐饮服务、保化与药械监督行政执法文书有其特定的用途，不能相互替代。在餐饮服务、保化与药械监督行政执法的不同阶段或环节，要根据实际需要，采用不同种类的文书。如立案只能用《立案审批表》而不能用《举报登记表》；在现场检查中发现当事人有违法行为需要令其改正时，必须使用《责令改正通知书》，而不能用《现场检查笔录》来代替。主要文书的制作方法和范例《案件受理记录》一、概念《案件受理记录》：是食品药品监督管理部门对检查发现、消费者投诉举报、上级食品药品监督管理部门交办、下级食品药品监督管理部门报请、有关部门移送来的案件，按照规定的权限和程序办理受理手续的文书。案件受理记录制作要点适用范围：适用于职能股室受理12331办公室转办的举报投诉案件、上级交办的案件或者是其他部门的食品药品案件；投诉/举报人:填写投诉或举报人的姓名,对于上级交办案件,要改成交办单位名称;当事人:指被举报单位,或者涉案单位、人案情摘要:应按行为或事实的性质和程度由大到小，从重到轻加以排列，逐个提出问题并加以简要说明，同时指明当事人每个行为或违法事实涉嫌违反的具体法规条款。处理意见:应写明经办人提出的具体办案建议，如案件是否需要进一步核实、承办具体部门、承办负责人等。负责人意见，是分局领导对处理意见的批示。主要文书的制作方法和范例《立案审批表》一、概念《立案审批表》是立案承办人员对受理的案件，或者在日常检查中发现的案件进行初步核实后，确认有违法事实并需依法予以立案查处的案件展开调查，呈请主管领导决定是否立案的文书。《立案审批表》与《案件受理记录》均属于立案阶段的文书。食品药品监督管理部门发现违法行为符合下列条件的，应当在7个工作日内立案：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有客观的违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。决定立案的，应当填写《立案审批表》，报部门主管领导批示，批准立案的应当确定2名以上食品药品监督执法人员为案件承办人。《立案审批表》是食品药品监督管理部门及其执法人员对案件开展调查取证