国外保险消费者权益保护经验借鉴(何小伟)

国外保险消费者权益保护的经验借鉴对外经济贸易大学保险学院何小伟2013-4-21目录金融消费者权益保护的兴起背景国外关于规制保险销售误导的经验国外关于规制保险理赔难的经验国外关于建立保险投诉调处制度的经验对我国保险消费者权益保护的借鉴一、金融消费者权益保护的兴起背景（一）金融消费者权益保护的兴起原因全球经济的货币化程度不断提高，金融产业前所未有的发达，与之相对比的却是金融领域沦为消费者保护的洼地。体现一国金融秩序的金融立法都以金融稳定或经济发展为核心，而金融消费者保护却被放在了较次要的位置。1.金融交易的利益对立性金融机构作为经营者追求金融产品的交换价值，而消费者则追求金融产品的使用价值，二者之间的利益存在着客观上的背离。金融产品本身的复杂性和专业性金融机构的选择性披露2.金融交易的信息不对称3.金融消费者的认识局限性消费者金融专业知识的不足消费者学习精力的有限4、金融消费者地位相对弱势金融机构对社会资源的控制力消费者作为个体，经济实力弱小，缺乏与经营者讨价还价的能力金融产品往往使用格式条款5.金融交易的风险性消费者在使用金融产品的过程中将面临着资产损失的风险。金融消费者对资产损失的风险承受能力是有一定限度的，购入高风险的产品，将使得消费者面临较大的经济损失。（二）近年来各国金融消费者权益保护正在不断加强20世纪80年代以来，国际上放松管制的金融制度改革在主要发达国家开始推行，改革措施包括大量废除行政审批等限制性规则，取消分业经营限制等。然而，放松金融管制是一把双刃剑，金融机构在利润的驱使下极易以牺牲消费者利益为代价换取自身的竞争优势地位。2008年的国际金融危机已经暴露出这一问题。1.国际组织关于金融消费者权益保护的相关文件（1）二十国集团（G20）2011年10月通过了《二十国集团金融消费者保护高层原则》。提出十条具体原则：第一，法律和监管框架；第二，监管机构的角色；第三，公平对待消费者；第四，透明与披露；第五，金融教育与意识；第六，金融机构和代理人的商业行为；第七，保护消费者资产免受欺诈；第八，保护消费者的隐私权；第九，投诉处理与校正；第十，竞争。（2）经合组织（OECD）2008年发布了《关于增强风险认识和保险问题的金融教育良好经验建议》，从各方主体的角度说明如何更好地进行风险和保险方面的教育。2011年8月，经合组织出台了《二十国集团金融消费者保护高层原则公共咨询草案》。（3）国际消费者联盟（IOCU）国际消费者联盟是在消费者权益保护方面最为权威的国际性组织。2009年，国际消费者联盟发布了《我们的金钱，我们的权利：全球消费者运动如何争取公平的金融服务》调查报告，重点关注了包括保险在内的四个领域。2011年3月和8月，国际消费者联盟发布了《安全、公平和竞争的金融服务市场：对G20提高金融消费者保护的建议》和《国际消费者联盟对经合组织金融消费者保护高层原则草案的评论》。2.典型国家和地区的相关规定（1）美国2010年7月，美国通过《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，成为美国法律，确定建立联邦保险办公室和消费者金融保护局，强化信息披露，强化对金融欺诈的法律制裁，其核心即是金融改革和消费者保护。（2）英国2010年6月通过金融监管改革方案，决定设立消费者保护和市场管理局（CPMA），后更名为金融行为准则局，负责监管所有金融服务行为，保护金融消费者。2011年6月，金融监管改革系列报告《金融监管的新举措：改革蓝图》发布，对金融监管改革的蓝图进行了描绘。（3）我国台湾地区2011年6月通过《金融消费者保护法》，涉及银行业、证券业、期货业、保险业、电子票证业等。该法的目的是，为保护金融消费者权益，公平、合理、有效处理金融消费争议事件，以增进金融消费者对市场的信心，并促进金融市场的及健全发展。（三）金融消费者权益保护的国际趋势与当前我国的保险消费者权益保护当前国际上金融消费者权益保护的主要原因是在金融过度创新中未能建立起宏观审慎的监管框架，导致在监管盲区内忽视了消费者权益的保护。但需要指出的是，在发达国家传统金融业务领域，消费者权益的保护是基本有效的。这与当前我国的保险消费者权益保护问题的提出背景并不完全相同。当前我国保险消费者权益保护问题的提出背景：过去我国保险业长期处于粗放型的发展模式中，未能树立起以消费者权益保护为核心的监管理念。银行保险、新型人身保险等新业务出现销售误导的可能性变大；消费者维权意识提高，社会监督加强当前我国保险市场损害消费者权益的情形与几十年前发达国家的保险市场存在相似之处。2012年我国保险消费者投诉状况2012年，保监会共接收保险消费者有效投诉件16087件,同比增长205.78%。理赔纠纷、退保纠纷和销售误导仍是投诉重点。在“信、访、电、网”四位一体的保险消费者维权渠道中，“12378”热线成为投诉维权主要手段。2013年，消费者投诉电话销售扰民问题617个，占投诉总量的3.55%。2013年2月20日《中国保险报》2012年数量同比涉及保险公司的违法违规类投诉4083个（23.51%）增长67.89%涉及保险公司的合同纠纷类投诉13077个（75.31%）增长303.49%涉及中介机构的违法违规类投诉167个（0.96%）下降11.64%涉及中介机构的合同纠纷类投诉38个（0.22%）增长123.53%2012年保险消费者的投诉事项种类种类细分备注合同纠纷（92.04%）理赔纠纷（80.46%）其中车险理赔纠纷占比90.42%。主要表现：损失核定争议；保险责任争议；理赔时效、拖延赔付承保纠纷（13.25%）违法违规（7.96%）销售违规（79.59%）其他2012年财产保险公司的投诉事项占比种类种类细分备注合同纠纷（64.24%）退保纠纷（40.11%）理赔纠纷（26.09%）承保纠纷（17.69%）违法违规（35.76%）销售违规（85.28%）夸大；混淆；隐瞒；篡改；虚假其他2012年人身保险公司的投诉事项占比“销售误导”和“理赔难”可能引发公众对整个行业的不信任，危机行业长远发展。如果出现这样的问题，就是系统性风险。前车之鉴：美国的阿姆斯特朗调查在19世纪的美国，保险业高速发展，但保险市场也较为混乱。当时有不少寿险公司在推销人寿保单时误导宣传，许诺投保人高额的佣金回扣；投资纪律松懈，关联交易和利益输送盛行；甚至动用巨资影响立法机关对保险业的立法。其间，也有很多人身保险公司由于管理不善而被迫宣布破产。对此，美国公众一直颇多微词。20世纪初，数个大型寿险公司相继爆出丑闻，更是激起了美国社会的强烈不满。鉴于上述问题的严重性，1905年纽约州成立了由参议员阿姆斯特朗(Armstrong)为首的委员会，开展对保险业的调查。1906年该委员会完成了调查，公布了著名的《阿姆斯特朗调查报告》。纽约州议会根据这一报告通过了阿姆斯特朗法案，确立了保险专业化经营、保险资金运用管制等一系列现代保险发展的重要原则，强化了以保护保单持有人权益为核心目标的保险监管的地位和作用，对美国寿险业的健康发展起到了积极的促进作用。二、国外关于规制保险销售误导的经验美国的经验日本的经验德国的经验英国的经验我国台湾地区的经验（一）美国的经验对保险中介人的监管对保险合同的监管对保险宣传的监管在美国，由各州立法，确定对各自保险业和保险市场的监管。为加强对保险中介人的监管，美国各州保险监管部门以及美国保险监督官协会（NAIC）通过法律或示范法规，在以下几方面规定了保险中介人的行为。1.对保险中介人的监管监管措施具体内容1.规定保险中介人的禁止行为及其法律后果主要禁止收取回扣或者给予保费折扣、虚假陈述、误导性广告或对保单做任何不全面的比较。2.规定投诉渠道NAIC设立投诉部门，负责处理保险消费者对代理人的投诉。各州保险监管局设立了专门网页供保险消费者核查保险代理人，并传递消费者的投诉信息。3.规定强制教育义务保险经纪人和保险代理人每年必须完成保险监督官批准的某些课程的学习计划，否则，将中止营业执照。4.禁止保险中介报酬支付情形对提供与保险代理人或经纪人相同服务的人，没有营业执照，禁止保险人、保险代理人和保险经纪人直接或间接地向这些人支付佣金、手续费或其他有价值的财物。5.规定惩罚性赔偿责任如果保险人的中介人对保险合同的承保范围作了虚假陈述，保险人要承担惩罚性赔偿责任。为了保护保险消费者，美国不少州加大了对保险中介过失行为导致的保险消费者利益损失的防范：一、规定构成过失侵权责任的构成要素，将过失行为与销售误导行为严格区别开；二、把保险中介定位为专业人士，保险中介需承担主动提示义务；三、逐渐普及保险中介过失责任险，使胜诉的消费者不至于出现赢了诉讼而得不到赔偿的悲剧。2.对保险合同的监管保险合同是保险双方权利义务的载体，鉴于保险合同专业性、附和性的特点，从保险合同的订立到保险合同的成立，均需采取严格的监管措施，防止因保单条款措辞不明确、合同订立过程不严谨等情况可能导致的销售误导行为。具体监管措施如下表。监管措施具体内容1.对合同签订程序的监管对保险合同订立程序的监管主要通过法律、法规进行，如纽约州保险法详细规定了保险合同的订立程序，主要包括邀约、承诺、对价、告知等一系列程序。2.对合同内容的监管保单格式方面，大致三种类型：事先批准型、上报使用性、使用并上报型（保单上报备案，但上报之前就可以使用）。批单格式方面，规定批单不得修改保单中的法定条款，保单条款方面，多数州规定保单中应包含法定条款和选择性条款。3.规定保单条款措辞规定保单的特定用语和保单应具有可读性。保单中不得有不正当、模糊不清、不公平、误导或鼓励不是告知之类的词语、应当使用通俗易懂的文字。4.规定保险合同构成纽约州特别规定：财产保险合同通常由投保申请书、保险单和批单组成，内容包括申明、保险范围、责任免除、签名等。个人寿险合同有投保申请书和保险单组成，团体寿险由投保申请书、保险单和每个成员的投保证组成。寿险保单内同包括申明、投保人的告知、保单条件和责任免除等基本要素。多数州规定保险人需公布保单成本、提供保险金以及不同保险产品相互比较信息。续上表：3.对保险宣传的监管美国自1945年就开始对保险宣传进行监管，根据不同类别的宣传材料可能产生的风险程度采取不同的监管力度。保险宣传材料包括代理人促销材料、直销保险广告、互联网广告、团体保险广告等，其中对直销保险广告的监管力度最大。保险宣传的监管机构包括各州政府、联邦交易委员会、美国邮政服务部、联邦商务委员会、国家税务局、证券交易委员会等机构，能够比较全面地对保险宣传进行监管，防止出现监管真空。NAIC还制定了意外和健康保险广告规则及其附带说明、标准人寿保险广告法律范本，保险公司以及保险中介人若违反这些规定，可能被处罚甚至吊销营业执照。（二）日本的经验在日本保险业快速发展过程中，也曾出现部分保险营销员为了提高业绩，过于强调保险产品特别是投资型保险产品的投资性质，不惜误导、欺骗客户，造成了很坏的社会影响。为此，包括保险公司、保险监管部门、司法部门等在内的多方主体均做了一些努力，共同遏制销售误导行为的产生。1.强化销售品质，规范管理日本的一些保险公司从管理上入手，在产品设计、内部控制和销售渠道等方面加大了管理和投入，注重保险产品的设计、培训、销售、信息披露、售后服务等每一个环节。例如投资型产品的客户建议书中对投资收益测算的举例，包含了负值、零和正值，防止销售员在投资避重就轻，误导客户。大部分保险公司对客户进行100%电话回访，及时查处销售误导行为。有些保险公司在内部组成理财团队支援前方销售，以防止营销员在销售过程中有可能出现的说明不充分和误导现象。2.规范销售行为，赋予消费者撤销权2001年日本颁布了《金融商品销售法》，对保险公司责任、销售规则和消费者权利的保护做了明确规定，有效规范了销售行为。同年施行的另一部法律《消费者契约法》，确定了非对称契约当事人之间的信息提供或说明义务，并规定了消费者因经营者