关于工程代建制

浅析代建制在项目实施阶段的造价管理詹芙蓉王永近年来，政府投资建设项目代建制的实施和实践，为深化政府投资项目管理改革，充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，发挥了积极的作用。代建制作为一种新的项目管理模式目前尚处于探索阶段，代建人作为“代建制”的责任主体，如何作好政府投资建设项目的全方位管理，其中诸多方面的课题还需要在不断的实践中研究和探索，使这一新的模式日趋完善。鉴于代建制需探讨的课题纵贯项目管理的全过程，且内容丰富、涉及面广，本文仅就在项目实施阶段代建工作中“工程投资的确定与控制亦即工程造价的管理特点”进行探讨。一、“代建制”的模式、特点及造价管理的特性建设项目无论采取何种管理模式，工程投资的合理确定与有效控制都是保证工程顺利进行和实现投资者预期目的的关键环节。而做好“代建制”中造价管理的前提必须是对“代建制”有着全面的了解和正确的认识。《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》中关于“代建制”的概念是这样定义的：“政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责”。代建单位的选取方式是政府有关部门通过招标确定并且实行合同管理。代建单位的职责是依据签定的代建合同根据国家和地方政府颁发的《招标投标法》、《招标投标条例》和《政府投资建设项目管理暂行规定》等法律法规，对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购等进行公开招标和全面管理。关于承担政府投资代建项目的阶段划分目前有二种主要形式：一是委托一个单位进行建设项目的全过程代建管理；二是建设实施阶段的代建管理，既由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。由于实施代建制的建设项目均是政府投资的重要项目，因此对代建单位奖惩的规定是相当严格的，在建设项目实施阶段对代建单位的奖惩主要包括：建设实施代建单位未能完全履行《项目代建合同》，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。同时，该建设实施代建单位三年内不得参与政府投资建设项目代建单位投标；在政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中，发现前期工作代理单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为可中止有关合同的执行。由此造成的损失由前期工作代理单位或建设实施代建单位赔偿。若项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成。其中不低于30%的政府投资节余资金作为对建设实施代建单位的奖励，其余节余部分上缴财政。使用单位自筹资金节余部分分成办法，由使用单位在代建合同中确定。作为代建项目的工程造价专业人员，必须首先对代建制的概念、代建人的法律地位、具体负责项目的代建阶段及相关“责、权、利”有着清晰的了解和认识，才能有的放矢地开展相关造价管理工作，避免出现超投资、超规模、超标准等现象，从而能动地进行投资控制。二、项目实施阶段代建项目造价管理原则的合理确定项目实施阶段进行造价管理的原则和工作模式及方法，取决于政府赋予代建单位的职责和《委托代建合同》中的约定，这是确定实施阶段代建项目造价管理原则的基础条件。一般情况下，项目实施阶段代建单位的主要职责包括：组织施工图设计；组织施工、监理和设备材料选购招标活动；负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；按项目进度提出投资计划申请，报送项目进度用款报告，并按月向政府有关部门报送工程进度和资金使用情况；组织工程中间验收，会同政府有关部门及使用单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告；负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。基于上述政策、合同基础条件，结合具体项目的工程特点及边界条件的分析等情况，实施阶段代建项目造价管理的原则主要包括：①针对实施阶段代建项目造价管理涉及过程中稽查、事后审计的要求，必须坚持造价管理“合法、合规、科学、守信”的原则；②针对实施阶段代建项目造价管理的重要性及责任后果的严重性，必须实施事前控制的原则；③针对实施阶段代建项目造价管理投资控制目标的限制性，必须实行从批准的初步设计概算开始，先自上而下，再自下而上循环往复的造价控制目标管理原则；④针对实施阶段代建项目造价管理涉及工程建设全方位的特点，本阶段必须实施动态投资控制的原则；⑤针对实施阶段造价管理关系到代建项目整体目标的实现，必须充分兼顾工程质量、工期、造价的三重制约，坚持造价管理必须以保证项目整体顺利、有序实施的原则；⑥针对实施阶段代建涉及法律要求和利益群体多的特点，造价管理必须坚持信息通沟、协调为先的原则；通过工程实践证明，上述实施阶段代建造价管理的原则是相互呼应、相互关联且不可或缺的。只在切实保证各项原则的坚持与具体实施，才能确保代建项目的顺利进行。三、代建投标阶段工程造价管理的风险特点与建设项目其他管理模式相比，“代建制”工程造价管理在其投标阶段有着明显的风险特点：其一，在工程实施阶段承担代建，按照政府投资代建制的规定，项目前期确定的工程内容、建设标准等在工程实施阶段是不得变更且投资额是不能突破的，而在投标所限定的期限内能否对项目情况和设计进行充分的了解并对投资概算的准确率作出判断；第二，由于推行“代建制”时间较短，目前尚处于起步阶段，各代建投标单位原多是承担监理、施工、设计、招标代理等业务的专业咨询服务机构，这些单位以前从事的多是本企业资质范围内的项目投标，加之在代建初期各投标单位内部组织管理体系尚不健全，在代建投标阶段，难免按惯例仅由自身投标体系运做，待中标后再由相关部门（造价控制部）。这就容易造成代建投标阶段造价管理的先天不足，极有可能导致造价管理日后的工作陷于被动；第三，由于批准的初步设计概算在编制和批复阶段一般须经过一定的周期，存在着价格波动的风险，而代建工程的市场竞争性招标，又常出现中标造价控制额低于批复概算额；第四，国家、地方的政策性调整，可能造成一些必须支付的新增费用，而前期费用的超支又要转移到实施阶段，其责任的归属又难以界定等等。代建招标文件合同条款中关于经济奖罚的约定，要求代建人在代建项目投标前就应认真进行成本测算，充分预知该项目的造价管理风险。因此代建人在代建项目投标时仅以中标为目的，而对其风险缺乏充分的了解和准确的分析判断，必将给企业和代建项目带来严重的后患和损失，造价管理则更无从谈起。四、代建项目工程造价管理的策略与措施1.代建投标风险的应对：代建人在投标时，必须对各种风险尤其是工程造价的风险有着足够的重视和正确地分析判断，必须对工程费用及工程建设其他费用等方面进行复核分析，及时提出澄清问题清单，并根据招标澄清文件，结合工程管理风险预测和市场竞争态势分析作出最终决策，以保证中标后代建项目的顺利完成。2.施工图限额设计是造价控制的重要环节：设计是工程的灵魂，而且决定着60％至70％以上的工程投资。因此，实施阶段代建工程造价控制要以设计阶段为核心，这是有效控制代建项目投资的根本所在。此阶段控制工程造价的措施是限额设计，即施工图阶段造价控制的重点是根据批准的初步设计概算，通过对施工图阶段进行限额设计，确保施工图预算控制在批复的设计概算的额度内。施工图设计阶段应着重控制好两个方面，一是由于初步设计深度所限，许多暂估费用经过深化设计后，存在着突破概算的风险；二是由于使用人对建筑功能、标准等要求的提高导致投资的增加。为了不影响总体投资控制目标，就要严格实行限额设计，具体步骤是：首先按限额设计惯例，把批复的工程概算按照不同专业分解出指标，并提交设计单位作为费用控制的上限，便于设计人员对照此指标主动对设计方案进行优化比选，达到限额设计的目的。同时，代建人应要求设计单位出具整套图纸的施工图预算，与批复的概算逐项进行对比分析。对于超出概算的部分要分析原因，通过委托人、使用人与代建人三方充分沟通，在使用功能的需求上与成本费用的平衡上尽可能统一，使单项指标得到有效控制。施工图设计完成后，代建人应组织有关专家对设计图纸从技术上的合理性、施工上的可行性、工程造价上的经济性进行审核，从各个不同角度对设计图纸进行全面的审核，以提高设计质量，避免因设计考虑不周或失误造成施工中出现过多的洽商，引起投资的增加。在具体实践中，会出现在工程实施阶段的代建人中标前，设计单位已经委托，甚至施工图纸设计已经完成的情况。对此，代建人应按照施工图纸据实测算，并与委托人、使用人积极沟通，根据成本测算结果对设计进行必要的优化工作。力争分项工程的施工图预算严格控制在概算额度内。3.采用固定总价合同，合理规避代建人风险。根据实施阶段代建项目的特点，代建人与其他合作伙伴（承包商）签定总承包合同的宜采用固定总价合同形式，除非在项目比较简单，工程量变化不大的情况下采用单价合同。否则，代建人将承担所有工程量的风险，不利于代建项目的造价管理。固定总价合同分为两种形式，即不可调总价合同和可调总价合同。通常采用的是可调总价合同，在招标图纸明确的范围内，合同价款固定，即报价中形成工程实体的工程量和综合单价固定不变，除非出现下面的内容，才可以调整的合同价款：1）因为设计不明确或由分包单位完成的暂估价部分；2）重要的材料或设备以暂估价形式出现的部分；3）经过批准的设计变更或工程洽商部分。在实际运做中，往往由于招标人提供的工程量清单复核时间不足；或是投标单位出于降低投标成本考虑不进行细致的复核；或是投标单位缺乏诚实信用，一旦中标，或采用高价索赔的策略，或采用不正常手段想方设法来弥补量差方面的损失，造成代建人在工程管理中不必要的麻烦，妨碍工程建设的顺利进行。因此，在代建项目的招标策划阶段，应尽可能采用固定总价合同。在代建项目总体控制计划编制时，必须充分考虑给工程量清单复核预留充足的时间。在招标文件中，对工程量清单复核的重要性提出明确的要求。在招标预备会上，造价管理人员对工程量清单复核的重要性必须进行充分的宣讲。4.设置工程标底是作好招标阶段造价管理的重要手段。在实施阶段代建工作中，因在代建制体制下的所有工作，必须以“合法、合规”为前提，且因涉及的利益群体较多，加之代建项目的招标方式均要求公开招标。因此，对于是否设置标底各方均比较谨慎。标底编制的作用首先是为了代建人按照市场行情测算成本费用，做到心中有数，保证政府投资项目严格的资金控制与管理；同时，对于合理控制造价，防止不合理的低价中标，确保工程建设质量具有重要作用。标底的设置符合我国招投标法的有关规定，鉴于代建人在代建工作中承担的法律责任，无论是总包招标还是专业分包招标均应该提倡编制标底。具体做法为：代建人应聘请有资质高水平的咨询公司编制标底，保证标底的编制质量。若本身具备标底编制资质应自行编制标底，以减少标底泄漏的风险。另外，在评标办法中，应规定低于成本价的标价作为废标；确定标底的103%作为拦标价，超过拦标价的为废标，避免高于标底3%以上的投标人的中标机会，把明显高于市场行情的标价拦在有效评标价格之外；按相关规定，标底参与合成，作为商务评分依据，防止不合理低价中标。5.以合同管理为主线，增强造价管理实效。承包合同是在施工过程及结算中进行管理的法律依据，要作好代建项目的造价管理，必须从合同起草、签定阶段开始，给予高度重视。只有合同条款符合“科学、严谨、合理”的原则，才能真正起到代建管理的主线作用。合同工期应尽量合理，对合同价款的调整因素、调整范围进行严格限定，减少合同投资缺口和有效规避投资风险因素，尽量减少甲乙双方责任不清造成日后扯皮的现象。对于总包合同，应严格按照招标文件的约定以及投标过程中澄清或答疑文件的内容，完善合同的相