转型期地方政府重叠利益行为模式研究

转型期地方政府重叠利益行为模式研究作者：华东师范大学政治学系齐杏发2012-08-20摘要：转型期中国地方政府行为模式较为复杂，可以用重叠利益行动结构进行解释。地方政府多样化的行为表现，源自于其行为的利益归属区间的不同。在房地产调控领域，由于地方政府主要是根据自己的利益需要和本地区具体情况，按照重叠利益结构原理，对调控措施进行了巧妙的选择，结果保证了地方政府利益最大化，但未实现公共利益最大化。在公众无实质性制衡权力的情况下，改变地方政府行为模式的主要推手是中央政府。改革开放以来，中国经济社会取得了长足发展，政府起到了重要作用。中国地方政府的角色，也引起了海内外学者的广泛关注。当前，关于中国地方政府的研究，大致可以分为五种模式：地方法团主义模式、委托代理模式[1]、谋利型政权经营者模式、公共选择模式和制度创新模式。然而，这些分析模式存在盲人摸象的研究缺陷，也难以解释看似矛盾的地方政府行为。为此，笔者针对劳动关系领域的地方政府行为，提出用“重叠利益行动者”来分析转型进程中的中国地方政府行为[1]。如在劳动关系领域，地方政府一般会优先完成政府利益、资方利益、劳方利益三方利益重叠区的行为，也会积极开展政府利益与其他利益重叠区域的工作，但往往不会努力完成自身利益之外的其他利益区间的工作。实际上，重叠利益行动行为模式不仅可以用来解释劳动关系领域的地方政府行为，它实际上是地方政府广泛存在的一种行为策略。本研究即在前期研究的基础上，将重叠利益行动者的分析进一步拓展，并将之应用到房地产领域的地方政府行为分析。一、地方政府重叠利益行为模式简介本研究中的重叠利益模型，主要用来解释地方政府行为策略。具体而言，地方政府行为中涉及到的多种利益，如官员利益、地方政府利益、地方利益、各种社会群体的利益、公共利益等。政府在行为选择时，实际上总是以自己的利益为中心，首先考虑自己的利益最大化，但在解释自己的行为时，往往将之描述为为了公共利益或某一群体利益。为集中笔墨说明核心观点，本研究将政府行为中的复杂利益结构作简化处理，假定政府利益之外，社会群体可分为利益群体A和利益群体B。这样，三种利益的交叉重叠，就形成了七个区间。详见地方政府重叠利益行动结构示意图(图1)。图1地方政府重叠利益行动结构示意在上图中，Ⅰ号圈代表社会利益A覆盖区，Ⅱ号圈代表政府利益覆盖区，Ⅲ号圈代表社会利益B覆盖区，三种利益的交叉组合，形成了复杂的利益区间。根据不同的利益区间归属情况采取不同的行动，是地方政府的一个极为重要的普遍行动策略。一般情况下，地方政府会优先出台属于A区的政策，其次是属于B区和D区的政策，也会出台属于F区的政策。但在无外力作用的情况下，属于C区、E区和G区的政策很难出台。在回答为什么不出台G区的政策时，地方政府会解释为为了社会群体A的利益；在回答为什么不出台E区的政策时，地方政府会解释为为了社会群体B的利益；在回答为什么不出台C区的政策时，地方政府会解释为为了公共利益等其它利益。二、房地产调控中的地方政府行为归类当前房地产领域的地方政府调控，可以较为典型的验证重叠利益行为模式的解释力。可以将地产调控中的利益群体简化为地方政府利益、地产商利益(社会群体A利益)、消费者利益(社会群体B利益)。总体来看，地方政府在完成属于A区、B区、D区的工作方面较为积极，也会积极推动属于F区的工作，但在G区、E区、C区方面较为消极。(1)A区的行动。本区间内的政策，能够同时符合多方利益，政府在本领域一般会有所行动。如增加房地产总体供给，采取预售制帮助开发商加快住房建设等。这类行动对政府而言可以有效拉动内需，提高地方财政收入，改善城市形象：对开发商而言可以将业务做强做大，获取更多的利润；对消费者而言意味着更多的选择机会。此外，在保证土地能以较高价格出售的情况下，加快土地供应，也属此类。(2)B区的行动。B区属于地产商与地方政府利益的重叠区。属于这一区间的政府行为有很多，如炒卖土地，政府官员发表讲话力挺房价；限制小产权房上市交易，禁止宅基地参与流通；设置障碍实际阻止合作建房等。如在2008年房地产市场的低谷时期，时任南京江宁区房产局局长周久耕，就曾公然宣称“要查出低于成本价卖房的开发商”。需要说明的是，当下盛行的限购令政策，实际上大致也可划到B区。因为限购令表面上看有利于控制炒房，但其更大的现实意义在于促销，这在政策出台前后非常明了。很多城市，在限购令实施前，留有充分的宣传时间，有意让潜在消费者加速买房。就实际结果来看，这一方式确实达到了预期效果[3]。此外，在限购令实施后，有意预留“补缴社保”等其它方式，帮助特定群体顺利买房。如果结合“届别机会主义”理论[4]，就更容易理解地方政府的“限购”行为了，即地方政府通过各种手段，透支未来的购买力，提升任内的政绩。此外，限购令还有利于形成房价还会涨的预期，因为既然现在是限购，潜在含义就是住房是珍稀投资品，目前的房价是被打压的，一旦政府放开，房价又会重新涨上去，实现不断升值的神话。所以就限购令而言，限购之前是推动投资型消费者进场，实施限购后，则可以威胁刚需型消费者抓紧买入。此外，一旦房地产陷入僵局，地方政府确实有放开限购的冲动。如广东佛山，就出台过试图放开限购的政策[5]。(3)D区的行动。D区属于消费者利益与地方政府利益的重叠区。这一区域政府行为包括以限制房价的方式转让土地，降低保障房申请门槛，大幅加大限地价限房价的“双限类”土地供应，打击地产商囤地不建或自我炒房行为。当前，各地正在迅猛开展的保障房建设，大致属于这一区间。(4)C区的行动。地产商利益与购房者利益重叠区。属于这一区间的政府行为，在现实中非常少。具体的行为包括：降低房地产交易中的各种税收，降低住房公积金等贷款利率，减少各项交易费用。属于这类区间的政府行为非常少。当然，在特殊的情况下，为了服从更大的利益需要，地方政府在这方面也可能采取有限举动。如2008年政府救市时，就曾大幅减免相关税收。(5)E区。地产商利益单独区间。此类行为比较少见，如果出现，其中往往存在灰色交易。属于此类行为的有：以超低价向特定地产商非正常供地；纵容地产商偷工减料，不保证建筑质量；纵容地产商变更土地用途，修改规划降低容积率，等等。近年来，因牵涉到房地产领域经济问题而落马的高官，不胜枚举。这可以在一定程度上揭示了这一区间的政府行为的内幕所在。(6)F区。政府利益单独区间。如实现招拍挂制度完全以竞价拍卖的方式销售土地，并实行饥饿式营销，垄断土地市场，制造地荒舆论[6]。通过官办企业当托，有意制造地王，制造恐慌气氛[7]。以调控的名义，加大税收力度，在房地产交易中获得最大利益。以城市建设的名义，强制拆迁获取土地，低价进高价出，谋取巨额差价。(7)G区。这个区间属于消费者单独利益区间。这类政府行为，是最少发生的。属于这类行为的有以下这些：放开建设用地市场，拟定宅基地与城市建设用地接轨的办法，推动宅基地加入流通，土地市场在一定程度上自由买卖。通过制度和法律保护，引导购房者合法组织合作建房。公布商品房各项成本，让房地产在较透明公开的环境下发展。真正打击非法交易，打击开发商囤地炒地行为，引入市场化力量真正加强建筑质量监管，严惩不法开发商，切实保证住房质量。三、地方政府行为特点及影响按照重叠利益行动解释模型，政府一般是优先采取属于A区的举措，其次是B区和D区。属于F区的行为也会出现，但属于C、E、G区的行为则很少出现。在房地产发展的现实情形中，政府在推动房地产领域发展方面(属于A区的)，总是不遗余力。当然，也正受益于此，中国近十年来的住房建筑面积取得了历史性的大发展，温家宝总理也在不同场合反复强调，中国城市居民的人均住房面积，已由1998年的人均17平方米，增长到2009年的33平方米，这确实是本届政府的一大政绩[8]。与此同时，地方政府在B区和D区也有所行动。当然，政府在开展这类举措时，总是将之描述为为了其他群体的利益，或者更广?的公共利益。如限制小产权房上市交易，就将之描述为保证市场公平；限制宅基地入市，则将之解释为保障农民利益；通过限购开展促销，则解释为为了控制房价。诸如此类，不胜枚举。属于F区的政府行为也比较常见，这时地方政府经常将其解释为是为了公共利益，或巧妙设计推卸自己责任，或采取不解释不回应的霸道办法。如人为制造地荒，却硬降其解释为是为了保障18亿亩耕地红线；通过官办企业拍地，制造地王影响房价，却说是市场行为不再政府干预之列；人为限制供地，甚至连中央规定的供地计划都不完成，宁可流拍也不低价供地；暴力拆迁野蛮拆迁，等等。属于C、E、G区的政府行为，在实际中比较少见，因为这些都独立与政府利益之外。但需要说明的是，有时为了服从更大的利益，或存在灰色交易时，此区间的行为是可能发生的。地方政府的这种行为模式，实际上是将自身利益置于优先位置，在此基础上，根据具体情况，巧妙的进行行为选择，以实现总的利益最大化。这种行为模式，由于其机理较为复杂，有较强的隐蔽性，其危害不容忽视。就房地产领域而言，一方面，目前已经既成事实的高房价，对中国经济的稳定发展而言，不亚于一座堰塞湖[9]；另一方面，房地产大跃进时期建筑质量，非常令人担忧，近年来不断出现的楼倒倒、楼脆脆、楼歪歪，都是鲜明反映。此外，由于房地产价格虚高，导致了过高的空置率，使住房偏离了基本属性[10]。地方政府官员取得了任内的漂亮政绩，但将未来的房地产发展潜力耗尽，且形成了巨大的隐患，而这一隐患在未来爆发很可能是无法避免的。不仅如此，房地产领域的地方政府行为，还伤害到政府信任，乃至在一定程度上酝酿政治风险。近十年来，政府对房地产政策层面的控制与打压占据了多数时间，对房地产的直接扶持则主要发生在2008年。虽然中央政府多次强调调控房地产市场，连总理都直接表态要把房价高的地方的房价降下来[11]，但在实际情况中，房价仍然不断蹿升。结果在国民的认知中，要么认为政府控制不了房价，要么认为政府没有真的控制房价，无论是哪种判断，都会伤及对政府的信任。此外，当民众对房地产调控已彻底丧失信心，纷纷赶末班车一样的买入房产后，如果即刻遇到地产领域真正的萧条，其对政府的抱怨可想而知。市场终究会起作用的，这种预设绝对不是危言耸听。四、对策建议地方政府的重叠利益行为，给社会实际上带来了严重的危害。那么，如何应对地方政府的这种巧妙的行为模式呢？实际上，地方政府官员的自利性动机，在发达国家早已是人所共知的秘密，公共选择理论，说的正是这个问题[12]。只是在严密的监督下，官员不敢去投机取巧，因为任何投机行为，在发达的舆论监督下，都可能很容易的被发现和揭穿。而在中国当前，民众实际上对官员没有监督权力，更不用说任免了，在此种情况下，治理地方政府的错误举措，防范和化解地方政府的重叠利益行为模式，权力在中央，出路在中央。具体而言，包括以下方面：(1)按政策要求严格考核地方官员。实际上，近年来，中央多次出台了房地产调控政策。如果这些政策都真正落实，房地产市场的发展会稳健很多。之所以出现当前的房价虚高的状况，与地方政府官员的阳奉阴违是分不开的。需要注意的是，这种阳奉阴违，如果得到了中央的真正惩处，民众会认为主要的错误确实在地方。反之则另当别论，甚至有合谋之嫌。因此，中央?要按照政策要求，切实考核地方政府官员，对违反中央精神的地方官员，如保障房建设进展缓慢，土地供应严重不足恶性炒地的，等等，及时加以严惩。实际上，只要真正惩处数位地方官员，即可表明中央政府的真正决心，地方官员也会理解中央的真实意图确实是调控房地产，违者将被问责，在委任制的官员制度下，地方官员焉有阳奉阴违之理？但到目前为止，房地产调控中，尚未有任何一名官员因落实政策不力而被问责。(2)改变中央政策导向。在前面的重叠利益结构中，地方政府的行为，不一定完全按照高度重叠利益区→双重利益区→单独利益区的顺序展开，其内在的原因，在于利益强度不一样。在中央政府这一强大外力的干预下，地方政府是有可能改变行为的优先顺序的。如经济保障房建设，虽然总体上属于D区的政府行为，但如果中央的政策导向是，不能完成保障房建设的，一票否决，则必然会立竿见影。因为如果中央直接干预，改变