城市更新阶段产业升级实践探究——以深圳市为例

城市更新阶段产业升级实践探究——以深圳市为例苏鹏海，刘苗摘要:“新常态”下，产业升级是推动经济发展的重要方式之一，而城市发展逐步进入城市更新阶段，越来越有限的土地资源将给产业升级带来一定困难。为探究该阶段中如何有效推进产业升级，实现经济可持续发展，本文以提前进入城市更新阶段的深圳市为例，从推动产业升级的思路和具体实践两个方面进行探究，总结出深圳市通过城市更新专项规划推动产业升级的主要方法和路径——系统制定政策规范、明确规划编制标准、严格执行规划审批流程、积极推动市场资源介入、创新规划编制及审批模式等。其中，针对创新规划编制及审批模式，选取深圳市笋岗-清水河片区产业升级为例，进行详细解读。希望通过此文能为其他即将进入城市更新阶段的城市在产业升级具体方法上提供经验借鉴。关键词:新常态产业升级城市更新深圳市1前言2014年，我国经济发展逐步进入“新常态”，主要体现在速度、结构和动力三个方面。经济增长速度从高速转为中高速，经济结构不断优化升级，发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。通过改革创新推动原有产业升级成为我国城市保持经济增长、促进城市发展的重要举措。伴随着经济发展走向“新常态”，城市发展也开始进入了一个新阶段——城市更新阶段。这个阶段中，城市规划思维最大的转折在于要从增量用地管理向存量用地资源深入发掘转变。如何解决产业升级和空间不足的矛盾成为当下亟待研究的课题。深圳市早在2007年开始编制《深圳市城市总体规划（2010-2020）》时，就将“工作重点由增量空间建设向存量空间优化转变”作为未来十年的工作模式的两个根本性转变之一。从此，深圳市逐步开启了城市更新时代，并通过城市更新规划逐步引导产业升级。笔者在本文将结合深圳市城市更新专项规划项目的编制工作经验，探究如何在城市更新阶段实现产业升级。2“新常态”下城市产业升级面临的难题2.1土地资源有限，难以满足产业升级的空间拓展新要求土地资源有限已成为我国城市发展面临的主要难题，产业用地指标不足的问题更加突出。2015年5月，国土资源部正式发布《关于下达（2015年全国土地利用计划）的通知》（以下简称“《通知》”），统筹新增和存量建设用地为2015年全国土地利用计划的一大亮点。此外，考虑到全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，2015年国家将减少工业用地供应量。面对现实和政策的双重压力，产业用地资源未来将逐年减少。产业升级是由低技术水平、低附加价值状态向高新技术、高附加价值状态的演变，需要增加产业空间来保障实施。如何落实新增的产业空间成为产业升级遇到的首要难题。2.2原有基础设施不足，难以支撑产业升级带来的再次开发产业升级不仅需要技术创新，更需要增强管理创新、营销创新等高附加值环节。用地功能随之变化，在常规的生产、仓储、货运功能之外融入创新研发、运营管理、生产生活服务、居住服务等。原来产业区开发强度增加、生产生活服务需求增加、人口密度增加，但交通市政等基础设施和公共配套服务设施难以承载产业升级带来的压力，形成制约。2.3建成区土地权属复杂，难以统筹片区实现整体产业升级在现状建成区通过更新进行产业升级往往会遭遇土地权属的难题。城市建成区中的用地已分地块出让，部分土地由于历史原因，土地权属存在很多复杂的问题。所以，一个片区内土地权属业主众多，如何统筹各家业主利益和产业发展意向，成为统筹整个片区产业升级、实现产业规模化的另一阻力。2.4实现产业升级的保障措施有待完善产业升级过程包括产业项目的筛选与核准、规划审核与批复、更新主体利益与公共利益的平衡多个环节，需要政策和规范的指导来保障实施。城市进入更新阶段的时间尚短，除深圳、上海等城市进行过大量探索外，其他城市相关的政策法规、规划审批、规划实施的内容未形成完整的保障措施，亟待改善。3城市更新阶段推动产业升级的思路3.1转变城市发展观念，探索产业升级新路径2014年我国城镇化率达到54.77%，城市发展已经进入一个新的阶段。我国早期注重城镇化率的快速提升，而现在，城镇化质量成为衡量城市是否良性发展的重要标杆。我们应尽快转变城市发展观念，更注重城市的健康发展。随着城市可发展空间逐渐缩小，城市通过快速拓展产业发展空间支撑经济快速发展的方式明显已不符合时代要求。我们应在要求城市发展质量的观念下，不断探索产业升级新路径。3.2创新城市规划方法，发掘产业升级新空间进入城市更新阶段后，城市面临的发展问题更加精细化，需要更多地深入调研和技术沟通作支撑。我们应不断创新城市规划方法，对城市空间进行精细化研究和规划，挖掘城市空间潜力。对于产业发展来讲，城市更新阶段下的城市极度缺乏产业升级空间，创新的城市规划方法有利于更好发掘新的空间载体，推动经济发展。3.3规范城市更新秩序，提供产业升级新保障新阶段下，建立完善的城市更新制度、行政管理框架、规划审批流程、规划管理监督体制是城市再发展的基础，也是城市经济发展的前提。城市产业升级的实现，不能脱开城市管理而独立存在。规范城市更新秩序，能有效保障产业升级和经济可持续发展。4深圳市城市更新阶段推动产业升级的方法实践深圳市进入城市更新的发展阶段后，城市更新单元专项规划成为深圳市最重要的一项规划编制工作。城市建成区绝大部分的产业升级也需通过项目申报城市更新专项规划的方式来实现。在近十年的时间里，深圳市通过系统制定政策规范、明确规划编制标准、严格执行规划审批流程、积极推动市场资源介入、创新规划编制及审批模式等，组织城市更新规划的稳步推进和实施。其引导有条件的更新项目进行产业升级，实现城市经济发展，并落实城市公共利益。4.1制定系统的政策规范作为基础支撑为保障城市更新有效实施，深圳市从2005年至今编制完成了一系列的政策法规（如表1）。其中，于2007年、2008年，针对旧工业区改造制定了相关的政策文件，从改造范围和改造方式、改造原则和要求、组织实施、扶持政策、工作方案等方面对产业升级给予支持。表1：深圳市城市更新政策法规一览表序号发布时间政策法规名称12005《关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》22007《关于开展城中村（旧村）改造工作有关事项的通知》32007《关于工业区升级改造的若干意见》42008《关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》52008《关于加快推进我市旧工业区升级改造的工作方案》62009广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》序号发布时间政策法规名称72009《深圳市城市更新办法》82010《关于试行拆除重建类城市更新项目操作基本程序的通知》92010《深圳市人民政府关于深入推进城市更新工作的意见》102010《拆除重建类城市更新项目房地产证注销操作规则》112010《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》122011《深圳市城市更新规划审批操作规则》132011《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》142012《深圳市城市更新办法实施细则》152012《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》16——其他《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称“《深标》”）作为深圳市城市规划编制、管理和实施参考的基本依据，在2014年，针对深圳市现状传统产业升级的实际需求，对产业类城市用地重新梳理，进行产业用地的重新分类，并明确用地功能范围和适建范围。表2：2004版和2014版《深标》产业用地对比表2004版《深标》2014版《深标》用地性质范围用地性质范围W仓储用地用于存储和堆放生产物资及生活物资的库房、堆场和包装加工车间及其附属设施的用地W物流仓储用地物资储备、中转、配送以及物流管理等相关配套服务的用地W1普通仓库用地以储存物理化学性能稳定的一般货物为主、技术设备比较简单的库房建筑的用地W1仓储用地以储存货物为主的仓储用地W2特种仓库用地对交通、设备和用地有特殊要求或对城市安全及卫生有影响的仓库用地W0物流用地融合物资储备、简单加工、中转配送、运营管理、批发展销等综合物流功能的用地W3堆场用地集装箱堆场及露天堆放货物的储物用地M工业用地工矿企业的生产车间、库房及其附属设施的用地。包括专用铁路、码头和道路等用地。不包括露天矿用地，该用地归入水域和其他非城市建设用地（E）M工业用地以产品的生产、制造、精加工等活动为主导，配套研发、设计、检测、管理等活动的用地M1一类工业用地对居住和公共设施等环境基本无干扰和污染的工业类型的用地M1普通工业用地以生产制造为主的工业用地M2二类工业用地对居住和公共设施等环境有一定干扰和污染的工业类型的用地M0新型产业用地融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务活动的用地M3三类工业对居住和公共设施等环境有严重干扰和污染的工业类型的用地2004版《深标》2014版《深标》用地性质范围用地性质范围用地从表2可知，2014版《深标》新增了物流用地（W0）和新型产业用地（M0）两种用地类型，该调整为产业升级提供了最基础的规范支撑。产业升级类的城市更新项目，常常因原用地性质或早期法定图则规定的用地性质不符合城市发展趋势需要调整。2014版《深标》对此类城市发展难题给出了很好的解决途径。例如，项目申报用地从M1调整为M0即可拓展传统产业升级所需的研发、创意、设计、管理运营功能，增加城市开发的灵活性。4.2明确规划编制标准，严格执行审批程序4.2.1制定规划编制技术指引文件为统一规划编制标准，并提供技术指引，深圳市制定了《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》以规范大量的城市更新编制工作。针对产业升级类型的更新规划，要求必须“进行产业发展专题研究”，针对周边地区的产业发展趋势进行评估，结合城市更新单元的发展条件，分析产业发展的需求和供给潜力，提出城市更新单元的产业升级方向、门类选择与发展指引。4.2.2严格执行产业发展研究报告审批程序《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新规划审批操作规则》等政策规范文件均对城市更新规划申报的操作程序进行了明确，并规定市、区、街道各层级规划管理部门的管理审核内容。对于产业类型的更新规划，整个工作流程大致可分为更新单元计划立项、产业规划报批、更新专项规划报批以及最后实施主体确认四个主要环节。图1：产业类城市更新规划工作流程示意图深圳市严格执行产业发展研究报告的审批程序。以深圳市罗湖区产业升级类城市更新项目为例，首先，项目须结合自身产业升级的方向和目标，制定产业发展研究报告。在更新计划立项后，项目更新主体可向罗湖区经济促进局递交产业报告，并申请核查。经核查，项目产业发展方向符合最新《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》中的相关要求和标准后，更新主体须提交深圳市经济贸易和信息化委员会进行审查。待审查通过后，本项目才可持相关批复，正式申报城市更新专项规划。产业发展研究报告的层层审核有助于规划管理部门识别一个项目是否为真正的产业升级项目，避免深圳市珍贵的空间资源和行政资源被乱用。4.3积极推动市场资源参与产业升级进入城市更新阶段后，深圳市通过积极引进市场资源参与城市更新，推动城市产业升级。首先，深圳市进入城市更新阶段，新增土地资源有限，通过参与城市更新获得城市再开发机会是市场资源介入城市建设获取利益的主要途径。其次，深圳市社会秩序、经济秩序和法制秩序良好，规范透明的运作机制是市场资源参与城市更新的重要保障。再次，在产业升级类的城市更新中，较低的土地出让金、较高的产业开发强度和良好的政策扶持，让项目开发成本可控，但市场收益丰厚，吸引了大量的市场资源介入。通过以上几方面的努力，深圳市促使市场资源积极介入城市产业升级，推动城市发展。4.4规划编制及审批模式创新深圳市产业升级类城市更新规划也在不断反思已有的工作模式，并针对新情况创新性思考，寻求更加契合城市发展诉求的解决思路。深圳市常规的产业类城市更新项目往往针对单个地块或几个地块进行，只能改善项目本身产业状况。周边用地未来是否改造、将来升级为什么产业、能否与已改项目形成规模效应均属于未知数。为改变局部产业升级给城市发展带来的被动局面，规划管理部门针对各种新情况，积极创新规划编制方法，优化规划审批环节。5深圳市城市更新阶段推动产业