论小产权房问题的成因及解决路径

论小产权房问题的成因及解决路径摘要:在近几年商品房价格不断攀高、土地资源日趋稀缺情况下,小产权房市场相当庞大,具备了相当深刻的社会影响力,成为政府不得不严肃面对的一个社会问题。本论文以中国部分城市小产权房为研究视角,分析其成因,探究其问题,进而对小产权房未来发展的制度提出了建议。关键词:小产权房;住房政策中图分类号:d669文献标识码:a文章编号:1009-0118(2012)09-0104-02小产权房出现的背景:一是我国城乡二元土地所有制度,二是城市化快速发展,三是商品房价格飞速上涨。客观的说,小产权房的出现有效地解决了部分城市中低收入群体的住房需求,大部分的农民也从中获得了因土地征用开发而产生的增值收益。小产权房建设虽然违反了我国现行农村土地利用相关法律法规,但处理起来,也有很大的难度。如何妥善对待和处理小产权房问题,成为亟待解决的一个难题。科学合理的分析我国现有的小产权房问题,有利于社会各方的利益,有利于维护广大农民和农村长远发展的利益,实现政府和社会各方利益的协调和平衡。一、我国小产权房的分析事实上,房屋产权并无“大”和“小”之分,“大产权”、“小产权”只是在现实经济生活和社会实践中约定俗成的说法,并不是法律上或学理上的专门术语。小产权房一般是指在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅,其一般包括五个方面特征:一是小产权房建设用地为农村集体土地,而非经过招标、拍卖、挂牌等方式取得的城市国有土地;二是小产权房建设未经土地、规划、建设等主管部门许可,项目未经投资主管部门核准或备案,因而不符合国家相关建设程序;三是小产权房建设未缴纳国有土地出让金和相关税费,无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证;四是小产权房一般不应包括农民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋,而仅指出售给非本地农村居民包括城镇居民和外地进城务工人员的房屋;五是“小产权”是针对“大产权”即完全产权房而言的。小产权房分类按照小产权房建设用地性质可划分为不同的类型。依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定,我国农村集体土地包括农用地(耕地)、农村集体建设用地和未利用地三种性质,其中农村集体建设用地又可细分为农村宅基地、乡镇企业用地、公共设施和公益事业用地。相应地,小产权房也可以分为三种:一是建设在农用地(耕地)上的小产权房;二是建设在农村集体建设用地上的小产权房,其可细分为建设在宅基地上的小产权房,建设在乡镇企业用地上的小产权房,以及建设在公共设施和公益事业用地上的小产权房等;三是建设在未利用地上的小产权房。目前,各地小产权房购买者主要是城市中低收入群体,主要包括外来务工人员、普通工薪阶层等,他们难以承受城市“大产权房”的高房价,构成了小产权房的主要购买群体。在我国城乡二元土地制度和城市化快速发展背景下,在国家城镇住房保障体系尚未完全健全、城乡居民住房需求仍较旺盛、房价收入比明显偏高的情况下,即使城市房价出现一定幅度回落,小产权房问题也很难完全杜绝,因为它在很大程度上顺应了我国城市化快速发展趋势,以低廉的价格吸引大量城市中低收入阶层和部分投资者购买。二、小产权房的存在的原因从中国现行法律对集体土地所有权制度的规定可以看出,集体土地所有权和使用权并不具备完整的权益。无论是村集体还是农民个人,从法律上都只有利用这些土地从事农业的权利,要从事非农产业则必须先出让给国家,转变为国有土地。这种制度框架,把集体土地和国有土地划分为两个权益不平等的阵营。而随着市场经济的发展,土地作为一种资产的商品价值逐步得到显化。集体土地被征用的供给价格和土地的市场价格差距巨大,同时具有一定的被动性。这种价值的显化过程给残缺的集体土地使用制度带来了潜在的获利机会,集体土地所有者受利益机制的驱动产生了以超法律的形式主动进入土地供给市场的动机。基于此,现行的法律制度或用地体制才是小产权房产生的根本所在。土地是不可再生的自然资源是人人皆知的,为了严格控制我国农用地被非法征占和使用,国家对农用地转为非农业用地进行严格控制是必须的,无可厚非。但是,如果将农用转为建设用地必须先卖给国家或者说政府,既非必须,也不合理,因为其结果同样是农用地转为建设用地,同样是农地的减少。如果单就保护耕地而言,集体土地的所有者在其所有的土地上开发建设商品房占用了耕地,但同时也应该看到,大产权房不是空中楼阁,同样占据着中国的土地,包括耕地。所以,禁止小产权房是为了保护耕地的理由根本不能成立,纯属“掩耳盗铃”。小产权房问题的解决方法,需要我们重新的去审视。三、小产权房问题的解决思路近年来我国相继出台的许多有关小产权房的政策文件,但是基本上都只是从农村土地利用方面反复强调小产权房的不合法性,政策目标则是单纯的以禁止小产权房建设和销售为主,强制停建停售甚至强制拆除小产权房等。这种解决方法有其不合理和难以操作之处。这是因为相关小产权房政策目标存在一定的局限性和相关政策实施结果导致社会资源损失浪费。面对各地小产权房普遍存在的事实并且还将继续产生的趋势,小产权房问题的核心已经不是合法与否和禁止与否的问题,而是政府如何引导小产权房从“合情合理”走向“合法合规”,如何在统筹城乡发展中和谐解决小产权房问题,实现政府、农村集体、农民个人、城镇购房者、开发商“多赢”的问题。其解决原则主要应包括:保护弱势群体、兼顾各方利益的原则,坚持同地同权同价、消除所有制歧视的原则,坚持疏导结合、促进房地产市场健康稳定发展的原则。在操作层面,我们建议:(一)对于违法小产权房建筑不能盲目拆除;(二)将小产权房作为城市住房供给体系的重要组成部分;(三)要着力防止地方政府与农民争土地;(四)把小产权房建设与保障性住房建设有机结合起来。四、综合解决小产权房问题的措施(一)杜绝新建和出售“小产权”房。首先,要严格审批,认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》,对于以农村集体名义申报的住宅建设项目,要严格按照“一户一宅”的规定,在深入调研的基础上,严格审批,从源头上禁止“小产权”项目。其次,要从各个环节上加强监管,对于违反规定开工建设的,要及时发现,坚决制止,追究相关人员责任。对于违规出售的,要没收非法所得。(二)妥善处理已建成和已售出“小产权”房。根据目前保障性住房不足的情况,处理“小产权”房的总体思路是将其转变为保障性住房。对于已经出售和入住的“小产权”房,大致区分以下三种情况解决:一是对于符合申请保障性住房条件的家庭,为其按保障性住房办理房屋产权证明;二是不符合申请保障性住房条件,但属中低收入家庭,购买“小产权”房完全用于自住的,可在令其补缴土地出让金、税费等相关费用后,按商品房为其办理产权证明。三是对于购买“小产权”房用于投资或满足奢侈性住房需求的,由政府制定适当价格标准,对其房屋进行强制性收购,转为保障性住房出售。(三)加快“小产权”房地区的社区建设。成规模的“小产权”房地区要建立居委会或纳入居委会管辖范围,发挥居委会作为居民自治组织的作用,管理社区日常事务,协调各方关系,开展丰富的社区活动,维护社区的安全、稳定、和谐。对“小产权”房的物业管理单位的资质情况和物业基础设施的质量进行全面排查,更换资质不符合要求的物业单位,确保物业各项设施的运行安全,提升物业服务水平,解除居民的后顾之忧。(四)进一步完善住房保障政策。可以从以下几个方面着手:一是要进一步扩大住房保障政策的覆盖面。二是要加大保障性住房的投入力度。在中央政府的投入到位后,关键是地方政府的投入。三是要建立退出机制。目前我国经济适用房和“两限”房均没有建立退出机制,以确保保障性住房真正能够真正于需要保障的家庭。就目前购买小产权房来说,面临的风险可能还是要大于潜在的收益。如果国家未来的政策对小产权房所有者的利益不予承认的话,恐怕购买者会受到很大损失,因此在小产权房问题上购买者也应避免侥幸心理。参考文献:[1]蒋省三.中国土地政策改革:政策演进与地方实施[m].上海三联书店,2011.[2]潘家华,李景国.中国房地产发展报告no.8[m].社会科学文献出版社,2011.[3]范恒山.土地政策与宏观调控[m].经济科学出版社,2010.[4]国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院.中国城市地价状况(2010)[m].地质出版社,2011.