论我国《环境保护法》的修改及相关制度完善

论我国《环境保护法》的修改及相关制度完善【内容摘要】：“要向对贫困宣战一样，坚决向污染宣战，向雾霾宣战。“国家总理李克强在作政府报告时这样说。就在刚刚结束的两会上，“雾霾”一词成为最热的话题，人人谈“霾“色变。在两会召开前夕，北京，上海等大城市，正笼罩在雾霾之中，而且这种现象一直持续，给人们的出行以及身体健康造成极大的威胁，这是自然向人类敲响了警钟，向环境发出了红色预警信号，引发人们对环境的重视，同时使人们不得不重新审视现行的《环境保护法》，必须对其进行修改与完善，使之更符合经济的发展与时代的需要，加强相关法律制度的完善，才能够更好的治理环境，保护人类健康和地球环境，使人类永久的存续下去。本文由引言，正文和结语三大部分组成，引言主要介绍我国现行环境保护法律制度制定的相关背景。正文由三大部分组成。第一部分简单介绍了我国当前环境的现状并由此引发对现行环保法的重新定位；第二部分分别从立法目的、颁布时间、内容和法律责任四方面介绍了现行的环境法律法规存在的弊端及不足，进而提出我国现行《环保法》需要修改的紧急性。第三部分又从立法、司法、执法以及完善环境影响评价机制四大方面对其修改提出自己的建议。结语总结了环境法律制度需要进行完善以及自己的期待。【关键词】：雾霾环保法法律法规不足完善建议【引言】我国1989年颁布《中华人民共和国环境保护法》，去年9月颁布《中华人民共和国循环经济促进法》。至此，我国已经颁布国家级的环境保护相关法律6部，与环境有关的资源法9部，环境保护行政法规29项，制定环境标准364项。但是，不可否认的是，由于我国环境保护相关法律的制定起步比较晚，而且我国历史以来环境破坏比较严重，加上近年来经济快速发展，环境污染和破坏达到了前所未有的地步，环境相关灾害造成的损失越来越大，环境保护相关法律跟不上社会需求甚至落后于社会的现实越来越突出，本文试从分析《环境保护法》、《循环经济促进法》等相关环境保护法律入手，为完善我国环境保护相关法律制度提出一点薄见。【正文】：一当前我国环境的现状使现行《环保法》的修改提上议程。马年伊始，雾霾笼罩整个中国，我国北京、天津、石家庄等中原和华东部分城市多次出现大范围和长时间的雾霾天气。春节期间，全国多地遭遇雾霾天气，除夕夜，邢台、济南、南京、西安等众多城市遭遇“爆表”，从腊月二十九到正月初七，湖北六天连续雾霾，在这场遍及全国的雾霾中，北京污染尤甚。山东、湖北等省份的高速公路封闭，北京至武汉的动车被雾霾“拦停”。雾霾天气是一种空气质量严重恶化的产物，是空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等颗粒大量积聚，在大气空间内造成能见度模糊的一种天气现象。据专家介绍，此次雾霾形成的原因主要有：污染物排放量大，燃煤、机动车、工业、扬尘，这些污染源排放量大，是造成严重污染的根本原因；扩散条件不利，近期极端不利的污染扩散条件是形成污染过程的直接原因，由于地面闭合低压控制，地面风速减少，湿度加大，并且逐渐形成了进风逆温和大雾极端天气扩散，持续积累造成本次污染过程；区域污染和本地污染贡献叠加。严重的雾霾天气给人们的身体健康以及生活带来了严重的伤害：由于雾霾中混有大量有毒有害的小颗粒，人在呼吸的时候就随着空气进入呼吸道和肺部，轻者会引进气管炎、肺炎等疾病，重者会导致更加严重的疾病。雾霾天气能见度低，给航空、铁路、海运、公路等各类交通运输行业造成影响，容易导致交通安全事故，扰乱了正常的工作生活秩序。同时，对建筑物、车辆等固体物也具有一定的腐蚀性。面对如此严重的雾霾天气，环保成为当前的热门话题，新的《环保法》被提上议程，我们应该重新解读1989年颁布的《环保法》，该法颁布到现在，已有22年，这22年正是中国社会发生重大变迁的历史时期，该法已严重滞后于社会现实，也的确存在诸多问题。从2012年开始，我国立法部门就开始着手修订《环保法》，至今已经四次审议。今年“两会”上《环保法》的修订又成了热门话题，由此可见我国现行环保法亟待修改。二、我国环境保护相关法律的局限性和存在的缺陷经济发展速度越来越快，但是环境问题越来越严重，种种迹象表明,现行的环境保护法律法规已不能适应现代化的需要，其内在存在诸多弊端亟待修改。具体表现以下几个方面：1、从立法目的上看,我国传统的环保立法观念多是重利用轻保护。《环境保护法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的《森林公园管理办法》第一条：“为了加强森林公园管理，合理利用森林风景资源，发展森林旅游，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定，制定本办法。”由此可以看出，我国环境保护相关法规都过分注重对资源的利用，而轻保护，且体现不出对下一代利益的保护和可持续发展原则，这是不符合现代环境立法趋势的。2、从颁布的时间上看，颁布较早，大多是应急立法，工具性意味浓重。《中华人民共和国环境保护法》颁布于1989年，《中华人民共和国野生动物保护法》颁布于1988年，《风景名胜区管理暂行条例》颁布于1985年，这些都是在1992年确立可持续发展战略前颁布的，未将可持续发展的思想贯彻其中。更不用说科学发展观思想了。像1994颁布的《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》，虽然在1992年之后颁布但是也未将可持续发展的思想贯彻其中。而且这些法规本身存在着大量不适应保护资源的诸多有待进一步修改之处。3、从内容上看，我国许多环境保护相关法规还存在着规定不全面不完善的特点且原则规定多，缺乏可操作性。比如去年刚刚颁布的《循环经济促进法》关于回收方面只有第十五条有相关规定，而且规定比较笼统，再比如《海洋环境保护法》是我国第一部保护海洋环境的单行法律。由于《海洋环境保护法》实施几年来，一直没有一部相关的实施细则及法规出台，一些重要的海洋环境标准仍是空白。在海洋工程条例第50条、第52条也分别规定了对围填海工程1中使用非环保填充材料和海洋油气矿产资源勘探开发中违法排放从而造成海洋环境污染事故，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可追究刑事责任。但是在实践中，何为“重大事故”、“重大损失”、“严重后果”？这些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准，主观性强，在目前海洋环境保护法律法规中都缺乏切实明确的内容，使得执法者在实际办案中无法参照。4、我国现行环境保护法中法律责任规定不足。我国现行法格式单一，内容笼统，其中的环境责任就更不用说了，具体表现如下：①责任标准定位不准。我国现行环境保护法实际上就是一部污染防治法，环境保护法通篇都在倾斜性地叙述污染防治与处罚；环境保护法中确立的是行政机关(特别是环境保护行政主管部门)的“权力本位观”。2虽然环境保护需要确立政府机关一定的权力，但这种观念对政府的不利行为规范或约束力要小得多，因为他们很难自己放弃已经既得的权力利益；环保责任的确立着重以是否造成污染、造成污染的程度、是否违反了法律规定为标准，而轻视人类生活所需要的环境质量的保障和提高。虽然《环保法》第16条规定，地方各级政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，但“质量”一词仅仅是作为一句口号被提出．因为具体情况是政府哪个部门负责或是整个政府负责?本辖区的环境质量标准如何？环境质量本身如何界定？应当采取哪些措施来改善环境质量?环境质量的改善与否应当以什么为标准？②责任主体规定狭窄。对于环保主体给人的错觉是有关环境事宜就是环境保护主管部门的事情，和其他行政部门好像关系不大或没有关系，因此，对其他政府部门的权力未有充分体现，更不用说规定它们的职责了。事实上很多国有公司、企业造成的资源减少、资源浪费和环境污染及其他公害更为明显，政府部门的相关决策效应造成的环境损害更为严重。③责任内容规定上不明确、不全面，甚至存在着失衡和缺陷。受传统“宜粗不宜细”3立法思想影响，我国现行环境保护法用词简单、笼统，根本不能表达所需要表达的立法意思，概念的范围和内涵没有界定，使得权力(利)和责任主体模棱两可，造成了好像都有责任，实则谁也没有责任的局面，同时还造成责任内容和标准上的理解混乱；我国环境保护法没有或很少规定环境主管部门之外的其他相关部门的职责，对自然人的环境责任也未详尽规定，企事业单位应当履行的环境责任只是在作为一种环境主管机关行政职权相对面，而对其具体责任很少体现。同时因为权力本位观的影响，环境保护法对环境行政主管部门和其他主管部门在环境法律关系中的环境责任几乎没有体现；污染治理法律责任不完善，在责任形式上依赖行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任，既不利于受害人的追偿，也无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。由此可以看出我国环境保护法律法规存在着很多不足与缺陷，这些不足与缺陷严重制约了我国环境保护进程，同时也在一定程度上阻碍了我国经济的发展与进步。如今环境问题频频发生，正威胁着人类的生存与发展，我们必须重视环境保护，加强环境立法的修订，贯彻落实科学发展观，改变我国的经济发展方式，给人类提供一个安全舒适的生存环境。因此环境保护法的修改势在必行。三、完善我国环境保护相关法律制度的建议随着国家改革开放的发展和深化，我国的政治经济和社会都发生了翻天覆地的变化。环境保护工作和环境制度建设也面临着新挑战，《环保法》如何修订才能适应新时期环境保护工作的需要，在本次两会上，不少代表和委员仍一如既往的关注《环保法》的修改，专家认为《环保法》出现了空心化，忽视了政府履职的规范，存在很多缺陷，在《环保法》的修订方面应查明并保留《环保法》的特殊功能，应修订《环境法》代替原来的《环保法》。人大代表黄河认为，应在总则中增设基础性规定。我从以下几个方面提出一些改进意见：（一）提高立法质量（1）对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则。遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构。通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度。（2）地方环境立法要从具体问题具体分析出发，坚持为保护环境服务，强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，以环境的保护为环境保护立法的重点，具体说来要坚持现实性与超前性相结合原则，在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性；强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律责任，地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化。（二）改进执法与司法（1）污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中。（2）建立起以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公益诉讼制度4的建立能够克服此弊端，并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举不失为良策。（3）要正确理解和掌握加大环境执法力度。在我国环境法制建设系统工程中，执法是末端环节，前面的问题不解决而仅靠末端一刀切，无异于以堵口子治洪水，是治标不治本，甚至会激化矛盾，为环境法治的发展埋下隐患。（四）完善环境影响评价5机制（1）严格执行对环境影响报告书的审批程序，严禁形式主义。（2）建立群众监督制度，积极鼓励群众举报，检举不法行为。（五）明确环境责任，加大执行力度。（1）明确责任主体，全民参与。政府相关主管机关或部门可以实行“首长负责制”，6即首长负责其单位的职责履行，同时承担可能的不利后果，比如“谁审批、谁负责、谁承担”。企事业单位应该严格守法，为环境保护做出应有的贡献。同时，人人都要从我做起，加强环保意识，（2）环境法律责任需要明确和具体，在立法形式及措辞上要有所提高。在立法模式及内容上，可以先行让学者立法，然后对立法机关的立法和学者立法进行比较对照，制订适合于形式和形势需要的环境保护法（3）环境法律责任的设置应以保障人与自然和谐与可持续发展、以实现生态型和环境友好型社会为目标和基本指导思想。我们需要确立环境保护法的环境保护工作为基础、预防为主、防治结合、综合治理、公众参与等基本原则，以及环境资源规划、预防、规制、经济、引导和救治制度；建立环境污染防治