营利性与非营利性民办学校分类管理挑战及对策

营利性与非营利性民办学校分类管理：挑战及对策时间:2014-04-1510:15:59来源:评论：0点击:718王烽[摘要]：营利性与非营利性民办学校分类管理，是《教育规划纲要》提出的明确要求，是促进民办教育健康发展的重要举措，也是教育体制改革的难点问题。经济社会领域的深刻变化，特别是社会管理创新和教育发展方式转变，对民办教育提出了新要求，分类管理是落实民办教育优惠政策和建立规范制度体系的前提，也是开拓民办教育发展空间的需要。当前，民办教育分类管理改革试点已在全国范围内展开，但围绕可行性、分类标准、营利性学校的市场准入等问题，还存在激烈争论。本文提出，推进分类管理要处理好大胆改革与风险控制、坚持分类标准与选择改革策略、中央宏观指导与地方资助创新、推进试点改革与兼顾非试点改革等关系，并从明确策略原则、厘清重大问题、设计关键制度、制定优惠政策等方面提出了进一步推进改革试点的政策建议。[关键词]：分类管理、必要性、分类标准、策略、制度政策作为深化办学体制改革、推进民办教育持续健康发展的一项重要政策举措，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。这项改革对于创新社会管理、转变政府职能，改善民办教育发展环境，推进民办教育持续健康发展具有重大意义。民办教育分类管理涉及民办教育的性质界定、治理机制和政策协调等各个方面，牵涉的民办学校和相关部门多、范围广，是教育体制改革的难点问题之一。《教育规划纲要》颁布实施后，一些地区已开始启动营利性与非营利性民办学校分类管理的试点，标志着这项改革以从理论探讨阶段走向政策实践阶段。从各地启动改革试点的情况看，对分类管理改革的思路、政策、步骤和策略等重要问题还存在着认识上的误区。鉴于此，本文将针对目前分类管理研究及实践探索中的若干关键问题进行分析，并对提出进一步推进改革的思路和政策建议。一、分类管理的政策背景营利性与非营利性分类管理，是我国公共服务改革进程中的一个重要课题，也是民办教育发展新阶段的必然要求。改革开放以来，在以经济体制改革为轴心的社会转轨进程中，非政府力量举办教育和其他公共事业增加了公共服务资源，顺应了人民群众需求多样化趋势，促进了公共服务管理制度和方式的变革。然而，伴随民办公共事业的发展，一些争论和置疑从未停止，一些矛盾和问题凸现了理念、制度、政策和实际发展需求之间的落差。30年以来，民办公共事业发展的实践，并没有像民营经济发展那样促进社会各界在政府与市场、营利性与非营利性等一些基本问题上形成共识，也尚未形成一个相应的制度框架。《教育规划纲要》明确了大力支持、依法管理民办教育的基本方针，新的阶段、新的使命，使营利性与非营利性分类管理的必要性更加突显，也为探索解决这一问题提供了新的空间。1．民办教育分类管理的宏观背景上世纪后20年，我国民办教育随着计划经济体制的松动而恢复，随着市场经济体制的建立而快速发展。这期间，经济领域和教育领域的主要矛盾是相似的，即供给不足导致的总量性短缺。民办教育作为教育体制改革的成果，起到了扩大教育资源、补充教育供给的作用。进入21世纪以来，经济、社会和教育领域发生的一些重大变化，使民办教育面临新的发展环境和发展任务。一是教育总量供求矛盾的缓解和人民群众多样化教育需求的增长，使民办教育在教育事业发展中的作用面临重新定位。随着九年义务教育的基本普及和高等教育大众化的实现，我国教育发展已经基本解决了总量不足的矛盾，即人民群众“有学上”的问题，但“上好学”的问题仍然突出。着力促进教育公平，全面提高教育质量，已经成为整个教育工作的重心。民办教育也由补充教育资源和发挥为公办教育拾遗补缺的作用，转变为提供高质量、特色化、多样化的教育服务。总的来讲，由于政府职能的限制，公办教育满足公众个性化、选择性教育需求的能力是有限的，而这正为民办教育提高社会地位和认同感，体现自身独特价值提供了可能性。二是政府财政投入的增加和公共服务职能的强化，使民办教育的发展空间面临重新调整。我国政府财政收入大幅增长，为政府履行公共服务职能提供了有力支撑。近年来，国家实现了城乡义务教育免费，逐步实行中等职业教育免费，建立覆盖所有学段的学生资助体系，推动了公办学校教师绩效工资改革；一系列政策强烈冲击着仅靠学费生存、低成本运行的民办学校，使其面临空前的压力。另一方面，国家对各级教育的投入力度不断增加，特别是把义务教育作为履行基本公共服务职能的重点领域，使各级民办教育发展的空间发生了分化，民办学校只有凝练教育理念、加强内涵建设，提供特色化、选择性的服务，才能获得必要的生存发展空间。三是社会管理创新和教育体制改革的新任务，使民办教育在社会事业和教育改革中承担的使命得到重新认定。《教育规划纲要》指出，民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是社会建设的重要领域。作为政府之外的民间力量举办的社会事业，民办教育为转变政府职能、建立适应现代社会要求的公共服务体系和治理机制，提供了动力和试验平台。党的十七届五中全会和国民经济和社会发展“十二五”规划，把转变经济发展方式作为主线，把保障和改善民生作为出发点和落脚点，提出了转变政府职能、创新社会管理的具体任务，为民办教育治理机制的改革提供了重要指导，也使民办教育肩负的使命更为重大。《教育规划纲要》还指出，民办教育是促进教育改革的重要力量。民办教育具有风险意识强、机制灵活、接近市场、快速反应需求的优势，在建设现代学校制度、创新人才培养模式方面将承担更重要的角色。然而，经过30年发展后，民办教育的办学水平和教学质量总体上仍然很低，资金来源渠道单一，旧的发展模式惯性依然存在，制度政策不完整、不配套，与时代赋予民办教育的新使命极不相称。当前，民办教育发展进入了历史转型期，必须真正确立民办学校的法律地位和社会地位，厘清民办学校与政府、市场和公办学校的关系，压缩模糊空间，完善根本性和关键性的制度，建立整合一致的政策框架，才能为民办教育承担新的历史使命创造必要条件。2．实行分类管理的重大意义营利性与非营利性民办教育分类管理，是突破长期制约民办教育发展制度和政策瓶颈的根本手段，也是新阶段民办学校自身健康、持续发展的迫切要求。《中华人民共和国教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。然而事实上，由于教育发展的迫切需求与国家财力不足的矛盾突出，民间资金进入的限制被放宽，致使大量寻利性资本进入教育领域，同时管理规范制度建设滞后于民办教育发展现实，形成多数学校存在营利倾向和行为的事实。一方面，民办学校希望落实政府在非营利组织假定基础上形成的民办教育发展优惠政策，同时倾向于抵制或回避作为非营利组织、甚至作为企业都必须遵循的基本规范；另一方面，政府又根据多数民办学校并非非营利组织的事实，不积极落实法律法规中的扶持政策，同时不断对民办学校规范管理提出新要求。长期以来，由于不能清晰界定民办学校的营利性或非营利性，导致民办教育扶持政策和制度规范的基本依据不足，导致民办学校举办者对政策的诉求与政策实际走向发生严重错位甚至对立，成为民办教育健康可持续发展的根本障碍。具体来讲，实行两类民办学校分类管理的必要性和迫切性体现在：首先，分类管理是落实民办教育优惠政策的基本依据。《民办教育促进法》及其《实施条例》，在财政、税收、教师流动等方面，规定了一系列扶持民办教育发展的政策。但在实践中，政府各部门之间、中央政府和地方政府之间对于法律和相关政策的理解不一致、执行标准不统一，法律规定的优惠政策并未落实到位，成为民办学校举办者抱怨的焦点，极大地影响了广大办学者的积极性。事实上，我国关于民办公共事业的相关法律和政策尚不完善，《民办教育促进法》及其《实施条例》缺乏其他领域法律法规和政策的呼应对接。例如关于税收优惠，2004年《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》是面向整个教育行业而非专门针对民办教育的税收政策，而《企业所得税法》及其《实施条例》有关条款则遵循了营利性与非营利性分开的原则设计，二者的不一致导致政策执行中标准不统一。只有营利性和非营利性分开管理，相关政策设计才能具备一个基本准则，政府部门之间、中央和地方之间才能产生共识，也才能为优惠政策的制定和执行扫清障碍。2010年5月，国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出制定和落实对民办学校的人才鼓励、公共财政资助、金融、社保等政策，这些要求也只有在分类管理的前提下才能实现。其次，分类管理是完善民办教育基本制度的必要前提。准入制度、产权制度、财务会计和资产管理制度、内部治理结构、政府服务和监管的基本制度等，是民办教育健康发展不可缺少的基本制度。在民办教育恢复和发展了30年之后，这些基本制度规范仍很不健全，有的甚至处于缺失状态，使民办教育发展面临的一些迫切问题缺乏解决的基本依据。根据国际经验，在营利性与非营利性组织分类的框架下，私立教育相关制度才有了发展和完善的前提和基础。由于营利性组织和非营利性组织在组织目标和价值、运行规律、内部治理结构等方面有明显差别，两类组织与政府、市场、社会、服务对象的关系，以及组织存在和发展所遵循的基本规则也有明显区别。因此，营利性与非营利性的区分，是民办教育制度建设的逻辑起点；而这一起点的缺失，形成了目前民办教育基本制度建设和民办教育的发展现实之间长期不可调和的矛盾：民办学校法律地位不落实，资产产权不明晰，教师和学生的权益得不到有效保障，合理回报政策难以实践，会计制度不适用，学校内部治理存在家族化倾向，政府服务与市场监管缺位。部分民办学校一方面希望继续在模糊状态下政府优惠和市场效益均占，一方面抱怨民办教育竞争缺乏规则。模糊路线蕴含着巨大的资金风险，不正当竞争损害了民办学校的整体声誉。当前，民办教育面临的一些新问题使这种矛盾更加凸显：一是随着学龄人口数下降和公办教育的发展，民办教育进入洗牌期，在新学校建立的同时，大批民办学校倒闭将不可避免。在此背景下，民办学校的退出机制尚未建立，特别是剩余财产的处理缺乏法律依据，由此带来的法律问题和社会问题值得警惕，而建立退出机制的前提是对营利性和非营利性民办学校的清晰界定。二是经过30年的恢复和发展，第一代民办学校举办者因年龄原因进入退休高峰期，由于学校资产产权不明确，举办者权益特别是所有权的继承问题日益突出，“民二代”现象不断拷问着学校的公益性和私人财产权利的关系。如退出机制一样，学校资产所有权的界定并不是一个简单的规定，而是涉及学校提供服务的性质和营利与非营利的划分的复杂问题。第三，分类管理是开拓民办教育发展空间的迫切需要。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出，“要鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业”，也就是说，国家把教育作为民间投资健康发展的一个重要领域。然而长期以来，我们既缺少一套健全的鼓励非营利教育机构发展的制度体系，又缺少允许营利性教育存在的制度环境。分类管理将在以下方面为民办教育发展开辟新的空间：一是为捐资办学的发展扫清道路。《民办教育促进法》秉承《教育法》的精神，将民办教育作为公益事业的一部分，按照非营利事业对待。而针对民办教育发展现实制订的具体政策却无法给民办学校以非营利组织待遇，致使在政策上将捐资办学等同于出资甚至投资办学，这就极大影响了社会捐资教育的积极性，限制了捐资办学事业的发展。“分类管理”将围绕非营利性学校的特点和发展需要，制订非营利性教育事业发展的制度体系和配套政策，为捐资办学的发展铺平道路。二是为营利性教育发展开辟道路。虽然我国《教育法》不允许教育机构以营利为目的，但是并没有法律禁止营利性机构开展教育培训业务。事实上，一些营利性培训机构为了获得合法性，已经通过注册公司的方式实现企业化经营，并在境外股票交易所上市。近年来，在传统的非营利性教育之外，营利性教育培训产业在世界范围内蓬勃发展，甚至在美国、南美、澳大利亚、东南亚等一些国家和地区，营利性的学历教育机构也成扩张之势。分类管理将支持营利性教育培训产业成为国民经济新的增长点。三是通过规范公办学校举办民办学校的行为，为民间办学创造公平环境。不少民间办学者认为，“名校办民校”等“假民办