财政学外部性论文

外部性研究：以邻为壑——中国河流污染减排工具的意外结果内容提要：随着国家经济的发展，我国河流环境污染情况日益严重，政府对此做出了相应的反应，但效果不容乐观。本文结合财政学外部性原理，讨论中国河流污染减排治理的外部性“下游效应”--即在污染减排的约束下，地方政府会做出最优反应，将更多的污染生产活动安排到区内河流的下游，以最小化本地水污染的外部性，探究其出现的原因，结果以及处理措施。摘要：外部性、河流污染，下游效应，减排工具一、背景1.中国的水污染根据第一次全国污染源普查，农副食品加工、纺织、纺织服装、造纸、石油及核燃料加工、化学制造和有色金属冶炼加工等7大行业是水污染的主要来源，这些行业贡献了工业氨氮排放的70%。在下文的分析中，这七大行业构成水污染行业，其他行业则是非水污染行业。2.环境保护的管制结构中国的环境管制机构是环境保护总局，2008年后改为环境保护部，其主要任务是制定环境保护政策和监督地方环境保护机构的执行。环境管制主要包括两种类型的工具：一是工业项目的事前许可制度；二是事后监测和惩罚措施。中国环境保护管制结构的一个重要特征是，地方的环境保护机构受到同级地方政府的控制。地方政府拥有追求经济增长和税收的足够激励，而其他的社会目标如环境保护则处于相对次要地位。在政府既定的增长目标下，即使工业项目不满足环境标准也会被允许进入。此外，为了创造更好的商业环境，地方政府通常会对环境违法问题睁一只眼闭一只眼。3.2001年后的环境保护政策环境保护政策的转变源于2001年发布的“十五”规划，其中环境保护和污染减排第一次成为国家战略目标。设定到2005年末污染排放减少10%。基于此，国家发改委（NDRC）出台了后续文件，明确了污染减排的每一个层面和具体的实施步骤。具体来说，NDRC首先列明了空气、水和固体废弃物的减排目标，考察的主要水污染物是COD和NOX。NDRC进一步将这些减排目标分配到各主要河流，然后每条河流的减排目标进一步分解到沿河流的各个省份。各个省份能够自由地将其减排任务分配给下属的各个市县。4.污染减排的监测中央政府的污染排放监测比较粗糙，没有进行直接的衡量。污染排放通过产业的生产准则将企业的生产活动转化为污染排放。直接的污染监测设备仅在4000家主要的污染企业安装，且仅要求在2008年末安装完成。每个省在每年的3月末向环保总局汇报污染排放情况，报告由环保总局、NDRC和国家统计局和国家审计署在5月末发布。没有达到减排目标的省份需要在30日内向国务院报告和提供未来时期的详细减排计划。2001年污染减排措施的一个特征是没有包括省际间的协调减排机制，且允许各省份操纵自身的污染减排活动，因为地方政府能够干预地方环境保护局的运行。5.2001年污染减排工具实施效果在2005年末，中国远未完成污染减排目标，COD仅减少了2%，其他污染物则出现了显著上升（SO2增加了27%）。一个通常的解释是地方政府更加急于完成经济增长目标，而选择忽略环境规制，允许许多高污染行业的快速扩张。接着，中央政府在“十一五”规划中修改了环境保护目标，计划主要污染物相对于2005年每年减少2%。但是这一目标再次失败，2006年COD排放上升了1.2%。温家宝总理在2007年的全国人大常委会上批评是地方政府松懈的环境管制实施导致了环境治理的实效。相继地，中央政府提高了未达到环境管制要求的风险。2007年末，中央政府下令，如果地方官员尚未达到污染减排目标，地方官员会被立即免职。基于中央政府的压力，“十一五”的污染减排目标得到完成。2001年以来的环境保护政策具有两个方面的潜在含义，一方面提高了政府污染减排的激励，另一方面，省级政府拥有最优化污染减排效果，减少污染减排外部性的自由和能力。Q*Q二、分析由于现实情况复杂多变，为了排除其他变量的影响，在分析中，本文构建了虚拟模型来更清楚地外部性原理来分析在下游效应中中央和地方政府这两个主体的行为。如图所示，假定一国有两个省份X、Y,X省有A、a两县，Y省有B、b两县，每个县上分别有一家排放污水的企业。并且假设每家企业面临同样的成本曲线，社会边际收益曲线，以及对社会造成的边际损害曲线。则在没有政府出面的情况下，每家企业的实际产出为边际成本和边际社会效益的交点Q，但是由于污水的负外部性影响,社会最佳产出量应该是Q*。1.中央政府的视角中央政府认为在考虑外部性的影响下，每家企业的最佳污水排放量为Q*，于是定下指标，要求总排放量降低4（Q-Q*），把指标平均分配给省X与省Y。理论上，这样子能够达到最有效率的排放量。在下面我们把（Q-Q*)记作Q2.1.地方政府的视角Q按照中央政府的初衷，是希望每家企业的污水排量都减少Q2，但是每个地方政府也是MD+MCMCMDMSBQ$图1图2MCMAB$MaBQ1Q2MC:减少污水排放量的边际成本MaB:a县降低排放量给省X带来的边际收益MAB：A县降低排放量给省X带来的边际收益图3追求自身利益最大化的个体，会采取一些策略性的应对手法。事实上，对于X省来说，在省内河流的上游和下游的减排的成本也许相差无几，但是带来的效益却并不相同。在河流上游减排（即对A县上的企业减排），对于省内河流经过的地区都有好处，但对于下游减排（即对a县减排），带来的只有a县一地的好处，所以在上游减排的效益要高于下游，在模型里表现为MAB曲线要高于MaB曲线。因此对于A县来说，它可以承受的减排量为Q2，但对于边际社会效益更低的a县来说，他所能承受的只有Q1，如图4所示。因此，地方政府的策略性应对将会表现为在上游地区减排Q2*，在下游地区减排Q1*，且使得Q1*+Q2*=Q2。而为了达到这样的目标，地方政府在征收排污税的时候，就会倾向于对上游地区的企业征收更高的税，使得他们宁愿减排更多的污水。X省政府这样的做法，一来可以降低整体的减排成本，二来也提高了X省的整体效益。但是对于Y省来说，这样的减排方案却并不是好事。X省下游减少减排量，直接导致了Y省内的河流污染变得更加严重。为了完成减排任务，Y省势必将投入更大的成本，从这一方面来看，X省享受着下游省份Y省减排的治理的好处，即所谓的搭便车。结论：来自中央政府的压力以及省级政府管制实施程度的配置导致了省内下游县域面临着较为宽松的环境管制。如果不考虑地方政府的策略性行为，来自中央政府进行环境保护的压力，可能会增加地方政府环境治理搭便车的行为，在这里，我们可以用“以邻为壑”来形容这种行为。Q1Q1*Q2Q2*P2P1图4三、对策在现实生活中，这样“以邻为壑”的例子并不少见：上海曾将自己制造的有毒垃圾倾倒到无锡、苏州等邻居城市，在外地制造“垃圾山”；一般县市建垃圾焚烧厂，选址往往与外市相邻以及太湖蓝藻危机引发的无锡水危机等等。而为了应对这些“以邻为壑”的现象，首先当然是要通过科学详细的论证，设置合理的排污费及污染行为处罚收费标准，使企业在治污和排污之间，进行经济上的权衡，并在权衡后，对污染水平进行有利于政策目标方向的调整。同时也促使企业提高生产技术，降低单位产量的排污量，最终降低整体的污染水平。这些是最基础的解决方案。其次，建立跨地区联动机制势不容缓。在这里，本文以“长三角跨界水体生态补偿机制总体框架”来做详细说明。根据补偿机制总体框架，机制实施范围包括长三角所属１６个城市（上海、南京、苏州、无锡、杭州、宁波、常州、镇江、南通、绍兴、扬州、泰州、嘉兴、湖州、舟山和台州），选择跨省界河道开展相关试点。长三角流域跨界水体的生态补偿机制，采取受益补偿与污染赔偿相结合的补偿方式。从财政学的角度来看，这便是科斯定理中提到的“产权明确”的做法，即首先确定双方责任，其次制定补偿标准以及核算补偿金额。一般情况下，当上游地区出境水质优于控制目标时，下游地区应对上游地区实施补偿；当上游地区出境水质劣于控制目标时，上游地区应对下游地区实施赔偿。其中补偿的形式主要是资金补偿，同时也鼓励上下游各方通过协商，采用政策补偿、项目补偿、智力补偿等形式来代替。例如粤桂签署九洲江流域跨界水环境保护合作协议，京津冀三省环保部门签署了“跨界环保”协议，建立京津冀空气质量协调管理中心等等。这些都能给我们在实际解决问题中提供相应的参考。