自然保护区国内外立法现状

国外自然保护区的立法现状美国美国是世界上环境法发展较早、环境保护法律制度体系较为完善的国家。美国虽属于英美法系国家,判例法是其主要的法律渊源,但是,在环境保护领域,自本世纪六十年代末开始,环境立法却得以迅猛发展,形成了由有关成文法、配套的实施计划和联邦环保局颁布的一系列规章构成的庞大环境法成文法体系26[l。其立法之完善和独具特色是其他国家所不能及的。自然保护区立法作为美国环境立法的一个分支,其自身也自成体系。以下对美国主要的自然保护区法律作一简要阐述。1).《自然保护区法》:1964年,美国国会通过《自然保护区法》,建立“白然保护区系统”,对全国联邦土地上的自然保护区的保护和管理作了原则性规定。该法经1978年修订后沿用至今。《自然保护区法》从建立国家自然保护区系统的目的、自然保护区的管辖权、国家自然保护区系统的构成、自然保护区的管理等几个方面对自然保护区作了原则性的规定,是美国自然保护区立法体系中的基本法。2).《国家野生动物保护区系统管理法》:该法颁布于1966年,是美国野生动物保护区的最重要的联邦法律。它被称为美国野生动物保护区系统的“有机法”,为系统内的所有地域的管理工作制定了方针政策,将国会已授予内政部长的管理各类野生动物保护区的权力集中在该法中,对保护区的管理、禁则、罚则、执法等都做出了具体规中国自然保护区立法的现状评价与完善定。其中管理范围包括野生动物保护区、濒危物种的保育和保护地、野生动物放养地、狩猎动物放养场、野生动物管理区或水禽生产地。3).《侵犯保护区法》:该法是1948年制定的,其主要内容是将美国1905年至1934年制定的一些联邦法律中关于野生动物保护区、禁猎区、孵卵地、繁殖地的规定进行了整理集中,对侵犯保护区的行为规定了明确的禁则和罚则。该法是美国自然保护区立法中重要的一部法律,目前该法依然有效。4).《濒危物种法》:该法是现行美国联邦野生动物法中居最重要地位的法律,但也是涉及自然保护区的重要法律之一。该法要求内政部长或商业部长在确定濒危物种或受威物种时,应同时指定重要生境,这实际上是为某些保护区的建立提供了一定依据和基础。5).《保护区娱乐法》和《保护区收入分享法》:这两部法律也是关于白然保护区的综合性法律。分别从保护区内开展娱乐性活动和保护区收入的资金使用管理等作了详尽的规定。6).以《黄石国家公园法》为代表的国家公园立法。在美国,儿乎对每个国家公园系统单位都有国会的立法,这类专门的法律一般都包括以下内容:(l)宣布国家公同的建立及其目的:(2)确定国家公园的边界;(3)确定主管机关及其职权:(4)确定国家公园的司法管辖区:(5)自然资源的保护:(6)土地管理;(7)公用设施建设;(8)同当地政府合作。:l8]可以说美国的白然保护区立法是世界上最完各的,从以上的论述中可以看出美国自然保护立法体系的几大特点：第一,有自然保护区的基本法一《自然保护区法》为其他白然保护区的立法提供了立法依据和于旨导。第二,有与《自然保护区法》配套的单行法律。对自然保护区的其他事项单独立法,如土地、资金、娱乐、侵犯自然保护区的法律责任等,以达到其可操作的目的。第二,对特定保护区进行立法,如《黄石国家公园法》。通过此类立法使个别自然保护区内出现的特殊问题得以解决,最终使自然保护区的立法体系趋于完善。第四,白然保护区立法的数量相当多,不仅是关于自然保护区的独立立法数量较多,而且其他自然资源保护的法律里面关于自然保护区的规定也很多,如《南极保护法》《紧急湿地资源法》、《鱼和野生动物保护法》等。日本日本是世界上最爱好自然的国家之一,也是环境法制最健全的国家之一。一个曾经遭受第二次世界大战战火破坏的国家,之所以能把国土环境恢复和保护得这样好,衫乏定因素是他们对待环境问题的态度和较好的摆正了保护自然环境与发展生产的关系四。其中,比较完善的环境立法,在保护环境与自然中也起到了巨大的保障作用。现代日本的环境法,是由以昭和30年代(1955年)以来为控制公害而制定的公害法体系为中心,包括以保全和创造良好的环境为内容的法律体系构成的。日本虽属大陆法系国家,但在构筑环境法理论方面,日本人善于吸收、借鉴和研究他人之长,因此,在日本的法律制度中我们不时还可以找到一些判例法国家之法律制度的影子。诸如“因果关系推定”、“盖然性说”、“忍受限度论”等理论在“四大公害”判决中的运用,都丰富了日本环境法的内涵,也推动了世界环境法的发展13’]。日本的自然保护区主要指原生自然环境保护区。所谓原生自然环境保护区,是指国家或地方公共团体所有的土地区域中由环境厅长官指定的,维持自然环境不受人类活动的影响、保持原始状态的地域脚1。而调整自然环境保护区的最主要法律是1972年颁布的《自然环境保全法》。《自然环境保全法》在日本的自然保护系统内占有重要的位置,在保护大面积的、有价值的自然美景方面发挥了重要作用,具有自然环境保全基本法的性质。在《自然环境保全法》的第一章及第二章有关基本法规定部分,明确了自然环境保全的基本观念,并且还明确了国家及地方公共团体的措施和责任、企业和国民的责任。此外,就自然环境保全审议会的设置等,还确立了关于自然环境保全的综合审议体制。在第三章以下的有关实施法部分,作为具体的法律措施,规定了自然的价值及其着眼地域(原生自然环境保全地域、自然环境保全地域、都道府县自然环境保全地域)以及为保全自然环境而采取的行为控制措施32[I。在行为控制措施的规定上,《自然环境保全法》针对原生自然环境保全地域、自然环境保全地域、都道府县自然环境保全地域作出了不同的禁止性规定,是值得其他国家在立法中借鉴的。另外,对于《自然环境保全法》不能充分予以保护的自然区域,主要是靠地方公共团体通过制定自然保护条例以自主的实行自然保护对策。这实质上是日本关于自然保护区的地方性立法。在日本关于自然保护区的国家立法中,1963年的《关于鸟兽保护及狩猎的法律》,对于设置鸟兽保护区,进而在该区内建立特别保护区作了规定,是鸟兽保护区中最重要的一部法律。前苏联和俄罗斯前苏联关于自然保护区的立法有相当长的历史和完备的立法体系,其解体后,俄罗斯关于自然保护区的立法在内容和体例上大部分继承了前苏联的立法。因此,前苏联和俄罗斯的立法在某些方面是相通的。前苏联关于自然保护区的立法苏联对自然保护区的法律保护已有很长历史:早在十月革命后初期的艰苦年代,列宁就对建立和保护自然保护区,保护自然遗迹、疗养地等作了许多指示,签署了一系列有关法令和文件。以后的年代,苏联不断加强这方面的法律调整,确立了较完备的法律调整体系,为保护苏联自然保护区提供了法律保障。在前苏联,自然保护区等特殊环境的法律保护,主要由各加盟共和国调整。各加盟共和国法律对于自然保护区的分类不尽一致,规定的保护形式也不完全相同。但总的来说,主要是通过建立自然保护区、国家自然公园等形式来进行的。苏联各加盟共和国都制定有关自然保护区的条例,对自然保护区的建立条件与程序、保护区的性质和任务、保护措施、组织管理保护区的内部区划及保护带的建立等事项作专门规定。如在俄罗斯联邦,部长会议曾于1962年6月5日批准颁布了《俄罗斯联邦部长会议狩猎经济和自然保护区管理总局管辖的俄罗斯联邦国家自然保护区条例》33[]。1981年,苏联针对自然保护区中出现的问题,采取了一些积极措施,加强自然保护区的建设和管理。同年4月27日,苏联国家计划委员会和国家科学技术委员会共同批准了《国家自然保护区示范条例》,对国家自然保护区的建设和保护作了一些全苏性的规定。f331无论是各加盟共和国的条例还是全苏性的规定,都起到了对白然保护区法律保护的作用,其内容之细致、之全面,非常便于操作。俄罗斯的自然保护区立法俄罗斯联邦的环境保护体系以前苏联确定的自然资源利用、污染控制和动植物保护等环境保护基本框架为基础。所以俄罗斯的环境立法中还可以清晰地看到前苏联环境立法的影子。目前,俄罗斯关于自然保护区的立法是1995年3月14日颁布的《特别自然保护区域法》。在这部法里规定了,国家自然保护区的任务;国家自然保护区建立的程序;国家自然保护区的特别保护制度:国家生物圈自然保护区;国家自然保护区的特别法律原则。此外,俄罗斯联邦的《特别自然保护区域法》还对国家公园、白然公园、国家自然禁猎区、文物古迹、植物园、保健区和疗养地以及自然保护组织等作出了详细规定。德国建立自然保护区是德国进行白然保护的最重要方法之一。德国自然保护区的立法包括两个层次,一是《德国联邦白然保护法》,一是各州自然保护法。根据德国自然保护区的立法,德国己建立的保护区土要是自然保护区、国家公园、景观保护区、自然公园、生物圈保护区、原始森林保护区、湿地保护区和鸟类保护区洲。在德国因保护区的管理中,大部分白然保护区受到农业、林业、狩猎、钓鱼和旅游活动的影响,因此,自然保护区的法规在实施过程中也受到一定限制。德国的这种立法模式与我国的中央和地方分权立法是颇为相似的。瑞典瑞典的《自然保护法》是瑞典关于自然保护区的最重要的一部法律,其立法口的有二:一是保护有价值的野生动植物资源和生态环境:二是保护户外娱乐活动。为达到这一立法目的,在与特殊或者基本未被破坏的自然景观区域紧密相连的国有土地划为国家公园或由郡行政委员会对自然环境有重要意义、美丽,并有某些明显特征或者具有公众野外娱乐价值,需要特殊保护和关注的地区划定为自然保护区对自然资源加以保护:并可以制定颁布有关自然保护区的区域内日常秩序维护的法规和进入自然保护区的公众遵守的规章。135]1991年该法经修改,对一些小的需要保护的生态环境(其中生活着濒危动植物)提出了一般性保护原则:在这促保护区内不允许有危害自然环境的行为发生。依据该法,县行政主管部门可以规定野生动植物保护区域,用以保护濒危、珍稀或敏感物种。在这些区域,禁止狩猎、捕鱼等136]。从以上分析可以看出,该法对自然保护区建立的条件、保护原则、管理等作出了系统的规定。希腊早在1937年就制订了《建立国家公园和保护区法》,这是世界上最早的自然保护区基本法脚l。此外,希腊还有《考古法》、《国家公园法》和《狩猎法》为划定保护区提供了法律依据,并授权保护区和有关政府机构指导、保护和管理特定地区以保护自然v3[I。加拿大的《国家公园法》和省立公园法,如安大略省省立公园法,都对自然保护区有所规定,将自然保护区划为国家公园和省立公园的一部分。此外,一些发展中国家也纷纷加强了自己的自然保护区立法。如马来西亚,1980年、1993年分别制订了《国立公园法》和《保护区法》,并颁布了一些法令、规则来实施这两个法律脚l;缅甸于1994年通过了内容广泛的保护野生动植物和自然保护区的新《自然保护法》。加拿大在加拿大，自然保护区的管理分为四个层次，1在各个层次上都有相应立法来对各种事项以及主体的行为等作出规制。其自然保护区体系是依据《国家公园法案》和《加拿大野生生物法》建立起来的，并相应地划分为国家公园体系和野生生物自然保护区体系。这两部法律同《候鸟保护法案》、《濒危物种法案》以及《渔业法案》都属于联邦法律，适用于加拿大全境，为其国家公园以及野生动植物的保护提供了强有力的后盾。同时，加拿大各级地方政府也根据自身实际情况，制定了相应的法规。其中，市级公园系统的法规在公众审查和参与方面与省级系统和区域系统相比要更加开放。自然保护区相关的联邦法律和地方性法律法规的施行，有效地保证了加拿大自然保护区系统的良性运转，并使其得到更好的保护与发展。中国自然保护区立法现状中国自然保护区立法的产生及发展由于我国自然保护区事业在国际上起步较晚,所以我国自然保护区立法相对其他国家起步也较晚。早期的自然保护区立法多以提案、文件等形式出现,是颇不成熟的,但这些相当于法律性质的提案、文件却在当时发挥了巨大的作用。前面提到的在1956年第一届全国人大第三次会议上提出的第92号提案,是代表们基于我国自然环境和自然资源急需加以保护,并建议建立自然保护区而提出的“请政府在全国各省(区)划定天然林禁伐区,保护自然植被以供科学研究的需要”。提案得到会议通过,并由国务院根据大会审查,责成林业部会同中国科