三门峡水利枢纽政

三门峡水利枢纽政策历程的基本构成、科学、利益与政治Contents1政策历程中的基本构成2政策历程中的科学3政策历程中的复杂利益动力因素4政策历程中的政治5启示（一）1930～1940年代·设想（二）1951～1953年·三起三落（三）1954年·苏联专家思路（四）1955年·进入决策阶段（五）1957年～1958年·争论又起（六）1957年～1962年·施工完成（七）1962～1968年·淤积和第一次改建（八）1969～1979年·洪水与第二次改建（九）1986年后·扩大发电规模，问题再起（十）2003～2004年·存废之争一、政策历程中的基本构成二、政策历程中的科学（1）决策必须真正有科学依据（2）不能以感情代替理性（3）科学问题上不能简单搞少数服从多数（4）由全国人民代表大会通过决议，决定兴建三门峡工程，不能称为科学决策三门峡工程的决策过程，从形式上看基本是完备的：政府多次召开专门会议，政府有关负责人和水利工程专家反复讨论、论证，主席总理亲自关心并直接抓这项工作，经国家最高权力机构—全国人民代表大会审核批准。但是，事实上在这个问题上最后并没有形成好的决策，具体考察决策过程后发现，虽然有表面上形式完备，但是在实质上很多方面不符合科学决策要求。（1）决策必须真正有科学依据三门峡工程的决策，其科学依据是不够的，甚至可以说是缺少科学依据的，使得决策者的设想流于空想。决策必须有科学依据，但在实际操作中，那些事实上没有科学依据的决策，其决策者也往往声称有科学依据，自认为有科学依据(此时，问题就转化为如何识别假科学依据、所谓的科学依据等上了)，因此，最终决策必将是伪科学决策。（2）不能以感情代替理性在三门峡工程决策过程中，本应当以科学为依据，理性地进行思考，但是决策过程中有些人是以感情代替理性、空想代替科学。这体现在1955年7月18日，邓子恢副总理代表中央政府正式向人大提出《关于根治黄河水利的综合规划的报告》，完全是用感情色彩的语言去说服代表。（3）科学问题上不能简单搞少数服从多数科学与民主是决策过程中的两大原则，但是在发生矛盾时更要坚持科学原则，三门峡工程的问题，并不是事先不可预料，很多问题当时可以看出，而且有人看出，只是被说成是少数人的意见而遭否定。黄万里就不同意苏联专家提出的规划，坚决反对上三门峡工程。可惜未予重视，没有采纳。尽管有人提出反对意见，少数服从多数是决策时一贯遵守的原则，很少有人怀疑其正当性。后来工程的问题给我们一个深刻的教训：凡是牵涉到科学问题的决策，不能简单搞少数服从多数，必须真正以科学事实为依据，用科学的方式解决，这是三门峡工程决策过程的又一重要教训。（4）多数人的意见不等同为科学决策。把治理黄河的规划提交全国人大通过，就赋予它最高法律权威，兴建三门峡工程就有了法律依据。但是，从提高决策科学性的角度看，这种民主和合法化过程形式并没有起到正面作用，反而是掩盖了问题，使不科学的决策合法化、权威化，使全国人大替那些不做科学决策的人承担责任。造成这种结果的原因主要有两条：第一，代表中多数人并非内行，他们对这个问题并不真正了解。第二，代表们得到的信息不完全。三、政策历程中的复杂利益动力因素利益作为一种内在动力机制在政策形成过程中，起到推动和塑造政策的作用，无论是三门峡水利枢纽的建立还是三门峡水利枢纽的存废问题，其背后都受极大的利益因素推动，具体体现在以下方面：（一）建设三门峡大坝曲折以及在三门峡建坝的原因上的有关利益关系（二）三门峡水站的长期存在原因（三）三门峡水电站的存废与否，目前从各种利益博弈看来存大于废（一）建设三门峡大坝曲折和三门峡建坝的原因的有关利益关系1、库区省份立足自身的利益，反对建坝。2、政府对经济成本和效益盲目追求，使在建坝的选址上更偏好于三门峡方案。3、三门峡水电站的发电和防洪的综合效益，能够对中央政府产生足够的诱惑力，从根本上奠定了中央在三门峡建坝的决心。4、相关利益群体的推动。1、大量的“沉淀成本”难以收回。工程浪费了大量人力、物力、财力，两次改建增加的费用以及常年运行费用这些直接经济损失已经超过三门峡工程的总造价，这些“沉淀成本”，使得政策难以终止。2、政策制定者自身的利益。政策制定主体在政策执行之后明知政策缺乏科学性，但是多数情况下出于自身权威性的考虑，一般不会主动终止政策，只对政策小修小补。（二）三门峡水站的长期存在原因1、三门峡水利枢纽管理机构。三门峡水利枢纽收入约为2亿元，是这个机构最主要的收入来源。这个机构是既得利益者，如果三门峡水坝被废弃或改为“全年空库敞泄运行”，他们将会损失目前不菲的收入。2、黄河下游省份。下游是主要受益者，如果全年敞泄，水位降低，库区形成已久的供水、灌溉链条就会中断，拦洪、减少下游水患，发电、供水、灌溉功能将不复存在，受损的主要是下游。3、三门峡市旅游局。水库成为国家珍惜鸟类的栖息地和国家级湿地自然保护区，库区水域已成为维持生态平衡的基本要素。沿岸已形成依托水库的工农业格局和生态环境链。4、水力发电带来可观的经济效益。近两亿元的收入是黄委会、三门峡水电站及其2500名员工的主要经费来源和生存支撑。在废的观点上：三门峡水电站建设的直接受害者陕西省。陕西省为自身的利益主张“全年空库敞泄运行”，抛弃三门峡水电站的发电和蓄水功能。（三）三门峡水电站的存废与否四、政策历程中的政治在三门峡水利枢纽的政策历程中，政治因素主要体现在：利益的博弈和分配，领导人在决策过程中的政治作用，国际政治环境的影响，政府权威以及合法性以及各种利益集团的政治作用。（一）利益相关方的博弈（二）决策拍板定案制度直接推动了工程的建设（三）国际政治环境的影响（四）政府维护自身权威与公信力（五）利益集团的压力1、政策制定之初：主要有中央和地方的利益博弈，地方政府之间的博弈。陕西省因建坝损失太大向中央施加压力，迫使中央几度在几个方案之间抉择，但是最终中央代表的全局利益战胜地方代表的局部利益。另外就是陕西省和黄河下游省份之间就建坝与否进行的博弈，最终下游省份战胜了陕西省。导致了大坝的建设的反复性。2、制定之后：在大坝存废问题上陕西省跟黄河下游省份，水利枢纽管理处及其员工、三门峡市旅游局之间的利益之争。在这场博弈当中，目前看来后者胜出的可能性较大。（二）决策拍板定案制度直接推动了工程的建设材料中可以看出，当时的政务院副总理邓子恢在写给毛泽东的信中提到的芝川水库方案。但是依结果来看，这份报告并没有得到重视，高层领导没有认真考虑这一方案，就直接决定在三门峡地区修建水电站。这说明政治领导人在决策中的作用直接影响政策的制定执行，这种领导人拍案决定政策体制实质上不利于发扬民主，容易造成决策失误。（一）利益相关方的博弈（三）国际政治环境的影响评价任何一项政策的合理与否都应该将当时的视角放到当时的决策背景下，在修坝之前，美国专家的报告指出：三门峡不适合建坝，而且建坝的首要任务在防洪而非发电。而苏联专家认为：任何其它坝址都不能代替三门峡为下游取得那样大的效益，都不能像三门峡那样能综合地解决防洪、灌溉、发电等方面的问题。考虑到当时的国际环境，政府采纳苏联专家意见的可能性较大。这个意识形态上的分歧也直接导致了大坝的建设。（四）政府维护自身权威与公信力政府作为政策合法化的主体之一。政府一般不会主动废止自己制定的政策，不仅仅是因为政策投入了大量的沉淀成本，更重要的还是维护其自身的政治权威和公信力的角度来对政策进行修补。（五）利益集团的压力政府在三门峡水坝的建设上中央政府面临陕西省、黄河下游省份之间的争执。这个利益集团势力的此消彼长决定了三门峡工程的曲折反复。在三门峡水坝的存废上，中央政府同样面临着众多的压力，主要是三门峡水利枢纽管理局及其工作人员、黄河下游省份、三门峡市旅游局等利益集团的影响，促使政府在大坝存废问题举棋不定。1、政策制定要注意平衡各利益主体的关系。无论决策过程受何种利益动力机制的推动，但中央政府作为全国整体利益的代表，要把整个全局的公共利益置于个局部利益之首，对于牺牲的局部利益，也要考虑到给予适当的补偿，建立相应的补偿机制以平衡各种利益冲突，实现利益的最佳配置，从而实现总体利益的最大化。2、政策制定要发扬民主，充分各利益方的意见，慎重作出决策。要健全民主决策制度，防止领导人或行政首长的个人偏好对政策制定的决定性影响，需要对决策过程有所监督，特别是在最后的审查、验收环节。，3、决策注意决策的科学化。要充分发挥专家以及智囊团在决策论证中的作用，建立相应的政策咨询机构，防止为了政策通过取向的专家论证，也要防止将专家论证置于形式化和表面化，同时注意决策中少数人的意见是否具有合理性，防止多数人的非科学压倒少数人的真科学。4、建立制度化、常态化的监督机构。在决策过程中，必须通过独立的监督机构确保政策制定过程严格按照制度化和科学化的方向进行，能够及时纠正政策制定过程中的非理性化倾向。五、启示•谢谢观看