我国小型农田水利设施建设困境与对策

1编者按：为贯彻落实今年中央一号文件精神，中央农村工作领导小组办公室组织有关部门对小型农田水利设施建设情况进行了专项调研。《求是》杂志第18期和中农办调研资料[2005]第5号分别刊载了中财办王韩民、财政部吴振鹏、水利部倪文进撰写的关于我国小型农田水利设施建设困境与对策的调研报告—“小水利攸关大农业”，得到了国务院、水利部领导的重视和批示。现予以全文刊登，供参阅。小水利攸关大农业——我国小型农田水利设施建设困境与对策今年初，党中央、国务院提出要把加强农业基础设施建设作为当前农业和农村工作的一项中心任务来抓，我们认为，这是强农富农的一个重大举措。建国以来，经过各地长期不懈地努力，全国兴建了2000多万处小型农田水利工程，在改善农民生产生活条件、促进粮食生产方面发挥了重要作用。但是，由于当时建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重失修，已成为提高农业综合生产能力的主要制约因素，严重危及国家粮食安全，迫切需要按照2005年中央一号文件要求，及时建立由国家、地方和农民共同负担的小型农田水利设施建设投入长效机制，进一步强化工程管理，加快建设步伐。一、小型农田水利工程现状和存在的主要问题(一)农田水利设施的整体状况令人担忧2003年全国有耕地19.5亿亩，其中缺乏灌溉条件或设施的“望天田”11.1亿亩，灌溉面积仅8.38亿亩，占耕地总面积的43%，其中有效实灌面积仅7.1亿亩。已建成的8.38亿亩灌溉面积中，2／3的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法，全国灌溉水平均利用率只有45%，400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40%；全国有6000多万亩易涝耕地、3000多万亩盐碱地和近1亿亩渍害低产田，大部分地区排涝标准偏低，只有3～5年一遇，加之配套不完善、设备老化失修、投入无保障，已成为防洪减灾体系中的薄弱环节；全国农田平均每年受旱面积达3亿亩以上，灌区中等干旱年缺水300亿立方米，因旱减产粮食数百亿公斤。(二)小型农田水利设施的服务功能严重退化全国现有小型农田水利设施控制的灌溉面积4.6亿亩，占总灌溉面积的55%，生产的粮食占全国的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型农田水利工程现状形象地形容为“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子”。大部2分工程建于上世纪五、六十年代，主要靠农民投劳，就地取材，标准不高，长期带病运行而又无力系统维护，导致骨干工程严重老化，末级渠系更是功能衰竭，效益急剧下降；由于工程病险、淤积等原因，小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面积减少，灌溉保证率下降。黑龙江全省已建成小型农村水利工程26704处，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，设计灌溉面积653.3万亩，实际灌溉面积199.7万亩，仅为设计能力的30%；湖南省小水库(塘坝)的蓄水能力不足设计的60%；山西有1.6万处小微型工程因蓄水能力不足，致使90多万亩灌溉面积变成名誉灌溉面积。据典型调查分析，湖北省有效灌溉面积以每年20——30万亩的速度递减。此外，工程维护投入不足，影响工程功能发挥。根据陕西省的典型经验，小型灌区内每年仅清淤、水毁工程修复，受益区内每个劳力平均需投工5个劳动日，过去没法得到满足，现在就更困难。同样原因，黑龙江省乡镇以下中小排水渠道五年一轮的疏浚率不足40%，干支斗农渠3年一轮的疏浚率不足50%，造成灌溉排水能力进一步下降，影响农业生产。(三)小型农田水利设施建设严重滞后一方面现有小型农田水利设施老化失修、功能衰退，另一方面农业的发展要求大量标准高的农田水利设施为之服务，总体上看，小型农田水利设施建设滞后问题已成为全面建设农村小康社会的严重制约因素。主要表现在丘陵山区农田水利工程严重匮乏，农民群众的基本生产生活条件缺乏保障，收入仅在温饱线附近，一次较大自然灾害后刚刚解决温饱的农民往往重新返贫。四川全省还有旱山村、严重缺水村1.4万个，有望天田1100多万亩，广西现有旱地1710万亩，有效解决旱地灌溉仅为245万亩，占旱地总面积的14%；农田水利设施远远落后于农业发展的要求。现代农业的发展，不仅需要较高的灌溉保证率，而且在灌溉制度、灌溉方式上也提出了新的要求。目前，全国多数灌区的灌溉设计保证率为50%～75%、除涝设计保证率为3～5年一遇3日暴雨5日排除；地面灌溉约占总灌溉面积的98%，土渠占95%以上，采用了先进的喷灌、微灌技术的面积仅占灌溉面积的3.5%。造成这种状况的主要因素是小型农田水利设施设计标准低、工程量不足，直接影响优良品种和经济作物的种植以及农产品品质，难以满足增加农民收入对农田水利设施的要求。造成小型农田水利设施建设管理滞后的主要原因：一是管理体制不顺，管理责任不落实。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位，小型农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧。农民习惯用“大锅水”，只用不管；水管单位只负责斗渠口门以上，斗渠以下的小型农田水利工程整体上处于吃老本状况，老化失修严3重，甚至丧失功能。近十年来，尽管各地开展了小型农田水利设施管理体制改革，但已改制的工程仅占工程总数的35%左右，大量以公益性、准公益性为主的小型灌溉排水渠道，由于本身经济效益低下，农民缺乏参与建设和管理的积极性，运行管理和维护责任难以落实，老化失修的趋势没有得到遏制。二是有效机制未形成，投入严重不足。长期以来，小型农田水利工程建设与维护除靠少量的财政资金补助外，主要靠受益区农民投工投劳。据水利部门统计，1993—2003年平均每年用于农田水利基本建设的农民投工为74亿个，最高年份达102亿个，其中一半以上用于小型农田水利设施建设和维护。当前，小型农田水利投入形势非常严峻。首先，实行农村税费改革，先行试点的苏、皖两省已全部取消“两工”，2005和2006年又将分别有18个和11个省(自治区、直辖市)完全取消“两工”，农田水利建设的农民投入部分将急剧减少，同时，实行减免农业税试点，原来主要用于村内农田水利设施建设的村提留也不复存在，加剧了小型农田水利设施建设投入的供需矛盾，这也是各地反映最强烈的问题。第二，实行家庭联产承包责任制，农民普遍存在“公家的水、自家的地”的心理，加上农业比较效益低和农村青壮年劳力外出打工等因素，农民的投工投劳受到很大影响。第三，小型农田水利设施的财政资金主要是1980年中央财政包干下放的23亿元小型农田水利工程建设补助费(小农水补助费)，截止到2002年7月，只增长到约28.8亿元，而且有相当一部分用于基层水利管理单位事业费补贴、水土保持和重点农村水利工程建设配套，真正用于小型农田水利工程建设的资金微乎其微。根据有关部门和专家的测算，为了满足未来不断增长的粮食需求，保证国家粮食安全和水安全，农田有效灌溉面积必须发展到9.5亿亩，同时，灌溉用水量要基本维持在现有每年3600亿立方米的水平上，新增的1亿多亩灌溉面积只能在农业用水内部依靠发展节水灌溉来解决，因此需要对现有灌溉面积中的6.37亿亩进行以节水为中心的续建配套。未来5年内至少要对4亿亩(北方2.7亿亩、南方1.3亿亩)灌溉设施进行节水改造，从而使全国灌溉水利用率从45%提高到50%以上，其中小型灌区节水改造面积2亿亩。按典型工程测算，节水改造每亩投资约400元，需总投资800亿，可新增粮食生产能力160亿公斤；小型水源建设发展5000万亩补充灌溉面积，约需补助资金375亿元，两项合计1175亿元，新增粮食生产能力约200亿公斤。如果在2005--2007年的3年中完成l／2，每年需要投入约200亿，与现有资金渠道比较，缺口巨大。二、当前推动小型农田水利建设的难点分析取消“两工”、取消村提留以及实行减免农业税试点，对农田水利基本建设带来了很大影响。从实际情况看，无论在组织形式和投入结构上，还是在基层干4部、农民的观念和心理方面，都发生了明显变化，开展小型农田水利设施建设遇到了新的难点。(一)“一事一议”操作难度大“一事一议”是农村税费改革后开展村内公益性事业建设的一项重要措施。但从实施的情况来看，“一事一议”操作难度大，实际效果差。有项目带动的、有财政补助的一般能议成，且能取得较好的效果，但绝大部分项目因缺乏引导资金，事难议、议难决、决难成，效果不理想。主要原因有：第一，“一事一议”缺乏规范的操作性程序和管理办法。村内公益事业涉及教育、水利、道路、绿化等领域，要议的事多，但筹资的上限仅15元，一年解决一件事都不够。黑龙江从2003年实行对村内工程开展“一事一议”限额内(12元)筹资省级财政补一半，由于限额太低，难以议成，2003年财政仅补助了1000万元，2004年补助约7000万元，仅占计划补助的2／3。第二,“一事一议”缺乏表决和强制执行的约束机制，少数人不同意就造成事情办不成，即使议成的事部分农民不出资投劳也没有办法。第三，青壮年劳力外出打工，留守在家的妇女、老人缺乏参与意识和决策能力，造成村内议事的会难以开成功。第四，灌溉排水工程受益范围一般涉及多个村组，如果不能同步议成，工程不能建成并发挥效益。第五，有些农田灌溉排水工程投资大、收益低，超出农民的承受能力，往往议不成功。安徽省是最早进行农村税费改革试点的省份，尽管100%的县、90%的乡、60%的村通过“一事一议”开展农田水利建设工作，但能够议成的事与需要干的事比例为l：5左右(工程数)、l：10左右(投资数)。(二)管理体制和产权改革难度大从近年来改革的实践看，受益范围明确并且受益对象少的农田水利工程如机井、水窖、蓄水池，有一定直接经济收益的工程，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、有防汛任务的塘坝等一般无人承包经营。即使改制了，也存在经营短期化，不投入维修养护等问题。辽宁省有小型农田水利工程54.66万项，已经进行管理体制改革的有47.41万项，但已改制的工程中受益主体最明确的机井占43.06万项，其他工程仅有4.35万项。这种状况造成有些农田水利工程的所有权、管理权还是属于农村集体，而集体管理主体地位虚置。绝大多数农民认为，农业生产的直接投入是自己的事，而水利工程的建设管理是国家的事，即便田间地头的工程也应该是水管单位的事，管理责任难以落实。少数地方成立了用水户协会，但因无力进行工程改造，又无明确的扶持政策，举步维艰，无异于形同虚设。(三)吸引社会资本投入难度大小型农田水利设施吸收社会资本能力低，主要有三方面原因：第一，现行水5价低于供水成本，水费征收困难，绝大部分小型农田水利设施自身的经济效益微弱。第二，服务的主要对象是农业，不仅比较效益差，而且风险高，投资回报少。第三，很多灌溉排水工程受益范围大、受益主体多，投资规模大，建设用地协调难。湖北省水利近五年来共吸收社会资本6.2亿元，社会资本投入的对象、投入的份额呈现“三多两少”，即投资规模较小的村组内的水源工程(蓄水池、机井)投入多、能进行经营并得到一定收益的工程投入多、政策优惠的工程(小水电)投入多，跨村组或跨流域的纯公益性工程(防洪、灌排)投入少、投资规模较大的工程投入少。重庆市社会资本投入农村水利工程的占总投入的2--3%，投向主要是少数效益好的乡镇供水工程以及以养殖为目的的塘坝。(四)解决资金供需矛盾难度大实行农村税费改革取消“两工”、取消农业税和乡村提留，以及水利投入的结构性缺陷，造成解决农田水利设施建设的资金矛盾突出。第一，引导农民投入异常艰难。据18个省的测算，全部取消“两工”后，要改造和维护好现有的小型农田水利工程，每个省年均的资金缺口在3亿元以上，最多的达5亿元，短期内难以增加这么大的资金。1997年至2002年河南省水利建设投入约为365.5亿元，其中财政投资54.8亿元，“两工”折资约231.9亿元，占总投资的63.5%，群众集资60.3亿元，占16.5%，乡村投资约12.2亿元，占3.3%。过去主要靠基层政府用行政手段组织动员，现在民主议事的办法还不健全，动员农民投资投劳非常困难。第二，地方财力拮据。粮食生产大县，也