调解协议的司法确认与执行[余文唐]

-1-调解协议的司法确认与执行余文唐第一节调解协议司法确认概论一、司法确认机制的概念就广义上而言，调解协议的司法确认是指人民法院经过一定程序的审查，确认非诉调解组织调解达成的民事调解协议有效或无效的司法活动。按照其审查确认的程序启动方式，可分为“起诉型司法确认”、“主动型司法确认”和“申请型司法确认”等三类。所谓起诉型司法确认，是指《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(法释[2002]29号)第二条规定的当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行调解协议的，人民法院经审理以判决形式对人民调解协议的效力所进行的确认；主动型司法确认则是《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释[2004]12号）第三条第二款规定的对委托调解所达成调解协议主动予以依法审查，并以民事调解书的形式确认调解协议的效力。本文所讲的调解协议的司法确认是狭义的，即申请型司法确认（以下如无特别标明的均指此类司法确认）。根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号，下称“若干意见”）第二十二条的规定，它是指行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对当事人之间的纠纷进行调解达成具有民事合同性质的协议后，经双方当事人申请或一方申请另一方同意，人民法院对该调解协议的效力进行审查认为合法有效的，对其效力予以确认并赋予该调解协议以强制执行效力的制度。2011年3月21日最高人民法院审判委员会第1515-2-次会议通过了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（法释〔2011〕5号，下称“若干规定”），对此类司法确认的程序问题作出具体的规定。申请型司法确认已从最高法院规定上升为立法层面。2011年1月1日起施行《人民调解法》第三十三条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”2012年8月31日修改通过、将于2013年1月1日起施行的《民事诉讼法》第一百九十四条、第一百九十五条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出”；“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行”。二、司法确认机制的特征与起诉型司法确认、主动型司法确认相比较，申请型司法确认主要有以下几个方面的特征：一是确认对象上的特征：三类司法确认的对象虽均为非诉调解组织调解达成的调解协议，但从既有规定来看三者有着调解主体上的宽窄或调解协议性质上的差别。起诉型司法确认只是对人民调解协议的确认，申请型司法确认的确认对象则更为广泛，除了人民调解组织调解达成的协议外，还包括行政调解、行业调解等具有调解职能的组织调解达成的具有民事权利义务内容的调解协议。申请型司法确认与主动型司法确认的确认对象之区别在于：主动型司法确认的调解协议是诉讼过程中人民法院委托非诉调解组织调解达成的调解协议，其确认对象属于诉中调解协议；而申请型司法确认的确认对象则是诉前由非诉调解组织调解达成的调解协议，包括人民法院在案件起诉之后立案之前委派非诉调解组织调解或法院诉调对接中心诉前调解所达成的调解协议。二是启动方式上的特征：起诉型司法确认的启动方式是由一方当事人向人-3-民法院提起诉讼，主动型司法确认的启动方式是人民法院主动地依法对调解协议予以审查确认，而申请型司法确认则必须是双方当事人共同向人民法院提出确认申请。三是程序性质上的特征：起诉型司法确认存在着双方当事人对调解协议是否合法有效、是否应予履行进行诉辩对决，因此其确认程序属于诉讼程序；主动型司法确认的对象虽为非诉调解组织调解达成的调解协议，但非诉调解组织是受托于人民法院而对已经进入诉讼阶段的案件加以调解，因此人民法院对调解协议的审查确认实质上是诉讼程序中的一个特殊阶段；而申请型司法确认是双方当事人合意将调解协议提交人民法院确认，人民法院也只是就调解协议的真实性和合法性进行核实审查并作出确认与否的决定（或裁定），不存在两造对决的问题，因而其确认程序也就不是诉讼程序而属于非诉讼程序。这种非诉讼程序也即民事诉讼中的特别程序，新民诉法已将其在特别程序一章之内。四是确认文书上的特征：根据相关司法解释，起诉型司法确认应以判决形式对调解协议的效力予以确认，其确认文书是人民法院的判决书；主动型司法确认的调解协议是诉讼过程中由法院委托非诉调解组织调解而达成的，本质上是司法调解的一个阶段，具有准司法性质，须用司法调解书对其予以确认；而申请型司法确认的司法文书，最高法院之前的相关规定是以“决定”的文书确认，新近修改的新民诉法规定的则是“裁定”。三、司法确认机制的意义调解协议司法确认机制虽是人民法院在新的历史条件下应对“诉讼爆炸”的压力，整合社会纠纷解决资源而创立的一项新制度，但其重要价值不限于人民法院，它对于促进非诉调解组织的发展、降低当事人的诉讼成本等也有着不可估量的现实意义。其一、对法院而言，司法确认机制有利于缓解法院的受案压力，节约司法资源，提高司法效率。一方面，司法确认机制使非诉调解发挥“过滤”作用，使得许多纠纷通过非诉调解得以预先解决而在非诉调解协议司法确后得以最终解决，这将大大减少进入诉讼的案件量，从而减轻法院的工作压力。另一方面，在非诉调解组织预先调解达成调解协议后再由双方当事人申请司法确认，避免了两-4-造对决的繁琐诉讼，人民法院的审查确认程序相对于诉讼程序简单得多，因此也就能够极大地提高司法效率。另外，由于是当事人双方自愿达成调解协议并共同向法院申请确认，一般来说自动履行的几率较大而反悔率较低，从而也就能够极大地减缓案件执行压力和涉诉上访压力。其二，对非诉调解组织而言，司法确认机制的建立使非诉调解协议的效力得到有力的司法保障，将极大地增强当事人对调解组织的信任，提升调解组织的社会公信力，使非诉调解组织获得广阔的发展空间；从而利于提高调解人员的工作积极性，化解矛盾纠纷，不再认为自己花费的大量心血白白耗费了，使其有一种成就感。同时，司法确认机制使非诉调解受到司法的制约和监督，促使非诉调解组织的调解工作更加合法规范；有利于法院对非诉调解组织进行业务指导，可以较大程度上提高非诉调解组织调解人员的调解能力。其三、对当事人而言，司法确认机制的确立可以大大降低当事人的纠纷解决成本。在没有建立申请确认式的司法确认机制之前，相当部分的民事纠纷经非诉调解组织调处后因一方当事人的反悔，另一方当事人还需要通过诉讼的方式来维护权益，无端使得当事人增加了诉累。而将调解协议申请人民法院予以司法确认，确认程序比诉讼程序简易快捷，当事人的诉累自然也就减少了。而且，非诉调解和司法确认不向当事人收取费用，当事人一般也无需聘请代理人参与，可以极大程度上降低当事人耗费在纠纷解决上的成本。更值得一提的是，司法确认程序是在不伤当事人感情的情况下“和平”解决纠纷，能够减少纠纷及其解决程序对社会关系的破坏作用，而这实际上对于整个社会的和谐稳定是至关重要的。第二节申请确认的调解协议判断调解协议可否申请司法确认，应当围绕调解主体、调解时段和协议性质这三个方面进行：一、关于调解主体的范围关于何种调解主体调解达成的调解协议可以申请司法确认的问题，目前的相关法律和司法解释之规定尚未统一。《人民调解法》第三十三条之规定人民调解委员会调解达成调解协议可以申请司法确认；《若干意见》第20条规定行政机关、-5-人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，可以申请司法确认；《若干规定》第十三条规定：“经人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后，当事人申请司法确认的，参照本规定办理。”而司法实践的做法则不论是人民调解组织、行政调解组织还是行业调解等具有调解职能的组织调解达成的具有民事权利义务内容的调解协议，均可以申请司法确认。新近修改通过的民诉法第一百九十四条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”在这里，并未以“人民调解”限定可以申请司法确认的调解协议在人民调解的范围；其中的“依照人民调解法等法律”，意味着只要依法具有调解职能的组织所做的调解协议，同时符合以下两个要求的，均属于可以申请司法确认之列。二、关于调解时段的限定就调解时段上看，可以申请司法确认的调解协议应该是限定在非诉讼的调解协议，包括非诉调解组织自行调解和被人民法院在案件立案之前委派有关机关或者组织调解所达成的调解协议，还可以包括法院诉调对接中心所做的诉前调解协议。而案件立案之后诉讼过程中人民法院委托有关机关或者组织调解达成的具有民事合同性质的调解协议，则属于由人民法院主动依法予以司法确认之列。尽管《若干意见》第十五条第二款规定了立案后委托调解“达成调解协议的，当事人可以申请撤诉、申请司法确认，或者由人民法院经过审查后制作调解书”，但在其后制定的《若干规定》第十三条却规定：“人民法院立案后委托他人调解达成的协议的司法确认，按照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释〔2004〕12号）的有关规定办理。”按照新规定优于旧规定的适用原则，《若干意见》与《若干规定》的规定不一致时，应当适用后制定的《若干规定》之规定。此外，从新民诉法已将调解协议的司法确认作为非讼程序规定在特别程序一章来看，如果诉讼过程中委托调解达成的调解协议纳入申请型司法确认，则会出现在诉讼程序中嵌入非讼程序这种难以理顺的程序困惑。不过，如果委托调解达成协议经当事人撤诉后再申请司法确认的，则应另当别论。因为经过去诉讼化的撤诉，再申请司法确认就不会存在“诉讼”与“非讼”的程序冲突了。-6-三、关于协议性质的要求就调解协议性质而言，有可以申请司法确认与不能申请司法确认这两个方面的问题。一方面，根据《若干意意见》第二十条规定，可以申请司法确认的协议是经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议。而具有民事合同性质的非诉讼调解协议不宜限于民事纠纷的非诉讼调解协议，诸如轻微刑事案件的损害赔偿的非诉讼调解协议也可纳入其中。另一方面，《若干规定》第四条第二款规定确认身份关系、确认收养关系和确认婚姻关系的司法确认申请，人民法院不予受理。需要指出的是，这里所用的措词是“确认”，不宜将其扩大理解为涉及身份关系的诉前调解协议都不能申请司法确认。诸如离婚、解除收养关系之类变更身份关系的调解协议，也应当允许申请司法确认，由人民法院确认其效力（不仅仅是强制执行力），以稳定非诉调解组织调解所形成的具体法律关系，避免纠纷再起，防止增加诉累。就法理上说，身份关系、收养关系、婚姻关系的确认，由于涉及到“关系是否有效”的法律效力评判问题，是不能通过调解协议来认定的，因而这种调解协议当然也不可以申请司法确认。但是“关系是否解除”，则取决于双方当事人的意愿，自然也就可以通过调解来达成协议，因而对此类调解协议予以司法确认，并不违反法律规定和相关司法解释。第三节司法确认的条件及程序一、司法确认申请的条件根据《若干意见》、《若干规定》和《人民调解法》、《民事诉讼法》的相关规定，司法确认的申请条件包括以下几个方面：其一，必须是属于人民法院对调解协议司法确认的受理范围，即必须是非诉调解组织调解达成的具有民事合同性质的诉前调解协议，且不属于确认身份关系、确认收养关系和确认婚姻关系；其二，必须属于接受申请的人民法院管辖的案件；其三，必须是自调解协议生效之日起三十日内共同（包括一方申请另一方同意）向有管辖权的基层人民法院申请司法确认；其四，必须向接受申请的人民法院提交司法确认申请书、