试论社会保障私有化的利弊和出路

试论社会保障私有化的利弊和出路第32卷第2期2011年4月衡阳师范学院学报JournalofHengyangNormalUniversityNO.2Vo1.32Apr.2011试论社会保障私有化的利弊和出路张云飞,陈少峰(北京大学哲学系,北京100871)摘要:由于社会保障私有化可能带来一些利益,一些国家在某些领域已经将之付诸实践.并确实收到了一些良好的效果.但是,各国的实践证明,社会保障私有化的弊端也是很明显的.完全阻挡甚至逆转私有化的脚步,是不现实的;任其自由发展,是不合理的.于是,部分私有化就成了必然的选择.但部分私有化是一个模糊的概念,因此,有必要探讨其具体的形式和程度.关键词:社会保障私有化;利弊;出路中图分类号:D922.58文献标识码:A文章编号:1673-03l3(2011)020039-03国际劳工组织对社会保障所下的定义是:社会通过一系列的公共措施向其成员提供的保护,用于应对由于疾病,怀孕,工伤,丧失工作能力以及死亡而造成的收入终止或实质性减少,并因此引发的经济压力和社会压力.,,Ell由此不难看出,社会保障是政府的职责,是对公共资源的一种再分配手段,旨在通过社会的力量来帮助其成员对抗其一生中可能遇到的各种风险.然而,近年来,由于种种原因,社会保障私有化的呼声越来越强烈.所谓社会保障私有化,是指将本来由于国家或社会公共承担的社会保障责任转移给个人——一方面,资金的筹集由个人负责;另一方面,资金的管理(比如投资选择等),也由个人负责.如克里斯汀娜?库普什所言:'社会保障私有化'就是把向处于不安全环境里的个人提供的公共待遇'私有化'.-L2J自从社会保障私有化的理念产生以后,许多国家就有了相应的实践.期间,取得了一些成就,也遇到了新的问题.社会保障私有化的出路究竟何在,让我们先对其利弊进行分析.一,社会保障私有化的利弊:理论的分析诚然,社会保障私有化是颇具诱惑性的,支持私有化的人们认为它能使现代社会保障走出困境,具体而言它具有以下方面的优势:其一,社会保障私有化能够应对人口老龄化所带来的挑战.人口老龄化的趋向,会给社会保障带来沉重的负担——一方面,需要养老保障和相应的医疗保障的人们越来越多;另一方面,丁作人口却相应减少,如此,就会造成被赡养对象与赡养者的比重失衡,从而导致社会保障资金的需求增大而来源不足.而如果实现了私有化,例如将养老保障改革成由个人账户负责,参与者只对自身负责,老龄化的问题似乎就解决了.每个人的所得,都是由他自己所积累的资金决定的,对于这些资金,他也有完全的支配权,从而在由他自己所作出的投资决策中自负盈亏.如此,无论是在资金的筹集,管理还是分配上,国家都不再有任何的负担.其二,社会保障私有化可以解决人们的自由权利的问题.在一些反对社会保障的人看来,社会保障是对人们的自南权利的侵犯:向高收入者征更多的所得税,对于这部分人而言是不公平的.例如,诺齐克就支持一种最弱意义上的国家,认为过大的国家权力,是对人们的自由权利的侵犯.反映在社会保障上,许多人也持有相应的观点,甚至有人提出了完全取缔社会保障的主张.其三,社会保障私有化能够解决工作动力的问题.一般的社会保障所得与个人的贡献大小和【作努力关系不密切,一些人因此就降低了工作的积极性.在一些福利国家还出现了养懒汉的现象,这种现象对于社会保障体系的持续运营是有危害的.而如果实现了私有化,人们为了在将来得到更多则必然努力工作,而且一切努力都是为自己而进行的,因此也就会有更高的积极性.其四,社会保障私有化可能给人们带来更大的收益.国家对于社会保障资金的投资,一般都是比较慎重的,追求的是稳定的收益,于是,这种收益往往也就非常的微小,甚至无法抵消物价上涨的水平.社会保障私有化,则给了人们更多的选择权,人们可以选择自己的投资方式.尤其是在股票市场处于上升趋势的过程中,将个人账户里的资金投资于股票,显然可以获得很大的收益.这个原因,直收稿日期:2O10一l1—3O作者简介:张云飞(1982),男,江西于都人,博士研究生,从事中国伦理思想史,应用伦理学研究陈少峰(1964),男,福建漳浦人,教授,从事伦理学,管理哲学研究.39接刺激了许多人提倡社会保障私有化.当然,社会保障私有化的益处还不止这些.而这些益处,就是人们支持和推进社会保障私有化的理由.然而,所有这些益处,都只是可能取得的,而不足必然实现的.在社会保障私有化可能带来利益的任何一个方面,都存在相反的可能性——带来的不是利益而是危害.试逐条分析如下:其一,社会保障私有化只能从表面上解决人口老龄化的问题,却会在实质上加重由人口老龄化带来的危机.私有化减轻了国家的财政负担,但人口老龄化却是一个不争的事实,赡养关系中的失衡依然存在.实行私有化之后,将有更多的老年人得不到赡养.如EdwardM.welch所言:社会保障是为了避免老年贫困而被建立的,私有化会降低这种功能.[3更多的老年人陷入贫困,这显然是一个严重的社会问题.其二,社会保障私有化考虑了某些群体的自由权利,却侵犯了另一些群体的平等权利,妨碍了社会公正.社会保障的目标,本来就通过社会资源的再分配来促进社会公正,并保障人们的基本生活权利.如果实行私有化,那么,社会保障的这种通过社会和集体的力量来对抗风险的功能就丧失了,而且,这种制度设计还会将许多人(比如失业者)排除在社会保障体系的覆盖范围之外.如此,虽然似乎尊重了高收入者的自由权利,却漠视了许多社会成员的基本人权.而且,从理论上来讲,一切社会成员都有可能沦落到不利的地位,因此,没有任何人有绝对的把握说自己可以永远不需要国家提供的社会保障.即使是从社会契约的角度来说,选择一个由公共财政支持的社会保障制度,也会得到绝大多数成员的支持.对抗风险,保障弱势群体的基本生活权利,是社会保障的宗旨所在.如果失去了这种功能,那么,社会保障就有名无实了.其三,社会保障私有化既有可能提高人们的工作动力,也有可能降低它.过高的社会保障水平,诚然会让人们形成福利依赖,但是,如果实现完全的私有化,那么,将有很大一部分人的生活得不到保障.生活在最低生活水平线之下的人们,非但难以形成更高的工作热情,反而还容易产生敌对情绪,从而不利于社会的稳定.其四,社会保障私有化既有可能给人们带来更多的收益,也有可能让人们损失惨重.国家对社会保障资金的管理一般采取的是保守的路线,如此,虽然收益不大,但一般还是有稳定的收入的,较少发生缩水的现象.但如果交由个人管理,情形就千差万别了.从个人的情况来讲,并非人人都有良好的投资理财能力.由于管理不善而惨遭亏损的现象,是很有可能发生的.从整体金融环境来讲,任何投资都不可能永远处于增值的状态.如EdwardM.Welch所言:股票的价格正在上涨.但当他们到了退休年龄的时候,这种趋向将会逆转.出售股票的人将增多,买入的却会减少.于是,原有的价值就会降低.将社会保障资金转入这个系统中,只会让情况变得更糟糕.即使不选择投资股票,作其他方面的投资也是一样的.市场行情起伏不定,总体而言,在一个竞争性的市场中有人获利就有人受损.由此,我们从理论上论证了,社会保障私有化,既可能带来利益,也可能带来危害.实际情况是怎么样的呢?40让我们来看看各国的已有实践.二,社会保障私有化的利弊:实践的证明社会保障私有化的实践,首先是在拉丁美洲产生的,而养老保险领域又首当其冲.智利是最早和彻底地进行了养老金的改革,并迅速地影响了其它的国家.卡米勒?梅萨一拉戈认为,对养老金体制改革效果的评估可以从被保险人的自由度(覆盖范围:费用征缴,财政负担,缴费费率和管理费,待遇享受条件),经济(竞争程度和成本节约情况,资本积累,投资领域,风险分担,国家储蓄和财政负担)和老年人(近期效果和长期影响,财政支出和收入的相互替代)等方面进行.根据他的研究,私有化改革后,养老保险的覆盖范围一般而言是缩小了,征缴率也在下降,投资收益率也不稳定.所以,如果在未来覆盖率仍然较低,征缴率下降,没有退休金的老年人人数将来会增长,征缴为他们提供社会救济金的压力将会增加.……特别是在替代模式里,会给老年人带来不确定风险(退休金水平出现差异)].总体而言,拉丁美洲养老金私有化改革的效果是难以令人满意的.后来,欧洲的许多国家也实行了不同程度的社会保障私有化改革.荷兰的例子比较具有典型性.迪克?赫尔曼斯认为],最初,人们相信实行私有化会出现奇迹,市场力量会解决所有问题.但是最近人们的这种信念几乎又完全改变了.从完全私有化(至少介于联盟协议的边缘)到完全公营,该部提出了5种管理雇员个人保险计划的组织模式.内阁最终选择了后者:雇员合并成一个机构,由直接向社会事务和就业部大臣报告的管理委员会来负责协调.但是,内阁的新计划也遭到了许多反抗.新计划到底能走多远,还有待观望.但无论如何,不能排除还会出现新的摇摆.总而言之,在社会保障私有化的实践中,虽然有一部分人因而受益,但总体而言,就目前的状况而言,私有化改革带来的危害可能要比益处更多.社会保障私有化,这个曾经让许多人向往的改革,将何去何从?三,部分私有化:必然的选择在社会保障私有化改革处于尴尬境地之时,有人明确提出了部分私有化的主张.事实上,社会保障私有化从来就是局部的私有化.但明确地提出部分私有化的理念,却反映了对理论和实践中所遇到的困难的一种反思.当社会保障的争论m现在广泛的政治领域中的时候,论争的界限轮廓变得有些模糊.私有化的倡导者最近强调个人和公共计划的兼容性.许多人否定了废除社会保障的想法,提出采用'部分私有化的方法,维持薪酬税基本原封不动,但允许目前的6.75的缴费率中的1%或2转变为个人投资.他们认为,这种双轨制不仅确保股票市场的优势,而且仍能保护每个人基本的养老储蓄金口].这似乎是一种折中调和的处理办法.这一类的解决方案,会同时遭致两方面的批评.主张全盘私有化的人,会认为它不够彻底.而反对私有化的人则会认为,即使只是税收基金的部分偏离都会构成危险的滑坡,最终导致养老金保障体系的瓦解l_7].但是,笔者认为,部分私有化正是社会保障改革的出路所在.一方面,合理范围内的私有化,确实能够缓解社会保障的许多压力,而且,也为许多人所期盼,所以,完全遏制或者逆转卒十会保障私有化的进程,是不现实的,而且也不合理;另一方面,如果放任私有化自由发展,它将带来更多的弊端,这种危害是应该防范的.部分私有化,不是一种毫无原则的折中调和,而是在保障基本公平的基础上提高效率的一种必由之路.所以,问题的关键,不在于要不要对社会保障实行私有化,而在于,具体要采取何种形式和程度的私有化.四,部分私有化的具体形式和程度社会保障部分私有化具体应该采取何种形式?要达到何种程度?一个总体的原则是:对应于保证基本生活水平的那部分社会保障,是不能私有化的;在满足了这个条件之后,就可以酌情实行私有化.之所以提出这么一个原则,是为了在给人们以更多的自由和机会的同时,也给人们一个底线的保障,于是,即使有人在私有化部分的竞争中完全失利,也不至于丧失基本的生活条件.这与军事上的防守和进攻原理是一致的.《孙子兵法》日:古之善战者,先为不可胜,以待敌之可胜.(《军形篇》)在保障人们的基本生活条件的基础上,再给人们以自由进取的机会,这是一种合理的战略部署.如此,才是真正地兼顾了公平和效率.在与基本生活水平相对应的部分保持公有化,这是平等对待.在超出基本生活水平的部分引入私有化,这是差别对待.平等对待是为了保障公平,差别对待则主要是出于效率的考虑.分清了不同的领域,就不必对要不要私有化的问题争论不休了.更具体地说,前文中提到的允许目前的6.75的缴费率中的1或2转变为个人投资的养老保障方案,就是一个很好的方案.当然,具体应该将多大比例的缴费变成个人投资,应该结合总体缴费水平和生活水平来决定.如果缴费水平远远高于维持基本生活水平之所需,则私有化的比重可以相应高一些.反之亦然.于是,假如一个国家的社会保障水平仅仅足以满足其社会成员的基本生活需要,那么,此时谈私有化就为时过早了.将原本极为有限的公共资源即使是部分地转为私有,对于整个社会保障体系也是一种摧残.席卷全球的社会保障私有化的挑