自考2010年版《市政学》教材书第10章

第十章城市社会管理城市社会管理是城市政府的一项重要职能。城市社会管理内容广泛，包括城市人口管理、城市社会保障管理和城市社区管理等。城市人口是城市社会的主体，城市社会保障是现代社会文明发展的产物，城市社区建设是城市现代化发展和城市各项改革的客观要求。因此，城市社会管理是市政管理的重要内容。第一节城市人口管理一、城市人口管理的地位城市人口泛指居住在城市地区的人口，既包括拥有城市户籍的常住人口，也包括来自其他城市或农村的暂住的流动人口。一个国家或地区的人口，按其居住地区的性质可划分为城市人口和乡村人口两类，因此城市人口是相对于乡村人口而言的。改革开放以来，随着中国经济发展和城市化步伐的加快，城市人口运动出现了一些新的变化，呈现以下基本趋势：一是城市人口总量增长的趋势。中国是世界上第一人口大国，目前已进入到了城市化快速发展时期，根据国家统计局发布的报告显示，中国城市数量已从新中国成立前的132个增加到2008年的655个，城市化水平由7.3%提高到45.68%。①随着城市化进程的加快，中国城市人口总量将不断增加。二是城市人口老龄化的趋势。按照联合国规定，在每个国家或地区人口中，60岁及60岁以上老年人口占总人口的10%，或者65岁及65岁以上人口占总人口的7%，即被认定为老年社会。改革开放以来中国确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策，有效地控制了人口的过快增长。同时，国家社会经济持续发展，人民生活水平稳步提高，中国人均寿命有了较大增长。加之中国城市生活及医疗保障条件好，人均寿命相对较长。因此，中国城市人口老龄化比农村表现更为明显。中国许多大城市已经进入老龄化社会。截至2008年年底，中国老年人口已增至1.69亿，占总人口的12.79%，且正以年均近1000万的增幅“跑步前进”。到2020年，中国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17%；预计到2050年进入重度老龄化阶段，届时中国老年人口将达到4.37亿，占总人口的30%以上，每三四个人中就有一个老人。①三是城市人口受教育水平不断提高的趋势。城市文化教育事业发达，高等院校集中，各类大中专教育迅速发展，高等教育的入学率不断提高，使城市人口接受各种职业教育和高等教育的机会增加，城市人口的文化素质不断提升。四是城市人口就业结构发生变化的趋势。城市人口就业结构与城市化的发展水平及城市产业布局密切相关。随着城市化的发展和新兴产业在城市的兴起，中国城市人口的就业结构发生了变化，即第三产业就业人数不断增加；城市脑力劳动者所占比例逐步上升。五是城市流动人口增加的趋势。随着中国户籍管理制度的松动和城市化步伐的加快，将有越来越多的农村人口进入城市，城市之间的人才流动也呈活跃趋势。一方面，中国城市化的发展促使大量农民进入城市务工就业；另一方面，城市之间的交往、联系越来越多，促使城市之间加速人才流动。城市人口运动的趋势给城市政府人口管理提出了挑战。城市政府如何准确地把握城市人口变动趋势，制定正确的人口政策和社会经济发展规划，有效地解决城市人口发展带来的各种问题，使城市人口与城市经济、社会、资源、环境协调发展，不仅能够体现出城市政府的管理水平，而且还关系到城市现代化建设的顺利进行和城市社会的长治久安。城市人口管理是指城市政府对城市人口的户籍、人口变动和计划生育等工作所进行的一系列行政管理活动。城市人口管理在城市社会管理中占有重要的地位，对城市的经济与社会发展具有重要的意义。具体地说，城市人口管理的意义有：第一，城市人口管理是维护城市正常的生产与生活秩序的需要。城市是人口聚集的场所，是经济发展的中心。城市人口既是城市社会和经济活动的主体，又是城市形成和发展的基本条件。城市人口在城市居住生活，开展各种经济活动，需要良好的工作条件和正常的生产秩序，需要优美的居住环境和健康的生活秩序。城市交通发达，信息传输快，流动人口多，加强城市人口管理是维护城市正常生产生活秩序的必要条件。搞好城市人口管理有利于保持城市社会稳定，提高城市经济效益和市民生活质量。第二，城市人口管理是加快城市化发展的客观要求。中国是一个人口大国，改革开放以来，随着经济发展，大量农村剩余劳动力向城市转移，城市人口迅速增加。按照国际城市化进程的历史经验，一个国家或地区的城市化水平达到30%～70%之间，将进入到城市化加速发展时期。预计在未来10年内，中国将有1.5亿~2亿农村人口转移到城市。①迅猛发展的城市化浪潮对城市人口管理带来了严峻的挑战，加强城市人口管理有助于解决城市化进程中存在的各种问题，为城市化快速发展创造良好的条件。第三，城市人口管理是发挥城市功能的有力保障。城市人口与城市建设、经济发展等各个方面都有着十分密切的关系。一定数量和质量的人口总是依附于一定规模的城市而存在，而城市一切政治、经济、文化等活动又必须以一定的人口规模为依托。人口作为生产者，城市要为其提供一定的劳动场所和生产资料。人口作为消费者，城市又要为其提供生存条件和生活资料。城市人口规模的消长变化不仅直接制约着城市经济发展的速度，而且还会给城市社会生活和劳动人事安排带来～定影响。因此，城市人口发展必须充分考虑城市经济和社会的发展状况以及基础设施的承受能力。如果城市人口规模超越了城市的经济社会发展状况和基础设施的承受能力，就会引发各种“城市病”，导致城市功能紊乱。加强城市人口管理，将城市人口规模控制在城市经济社会发展和基础设施承受能力的范围之内，能够更好地发挥城市功能，提高城市的综合效益。第四，城市人口管理是优化城市人力资源配置的必要前提。城市发展需要各种各样的人才，优化城市人力资源配置首先要了解城市现有人力资源的配置状况，然后才能够制定各种人才培训计划及人才吸引政策，解决城市人口增长与城市经济社会发展不相适应的矛盾。通过城市人口管理，可以了解城市现有人力资源的配置状况，预测城市人力资源的发展走向，为城市人力资源合理配置提供基础性资料和创造必要条件，从而保证城市劳动力充分就业和合理使用，达到人尽其才、才尽其能的目的，促使城市人口优势转化为人力资源优势。城市人口管理是城市政府的一项重要职能。中国参与城市人口管理的机构主要有市公安局、市人口与计划生育委员会等。其中市公安局主要负责户籍管理、人口普查与预测、居民身份证管理以及流动人口管理等。市人口与计划生育委员会主要负责优生优育、计划生育管理。由于计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程，因而城市的公安、民政、劳动保障、人事、工商行政部门等也参与计划生育的管理工作。此外，各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等社会团体，也在城市人口与计划生育管理和服务中发挥了重要作用。二、城市人口管理的内容1．户籍管理户籍管理是指对城市常住人口或暂住人口进行户口登记和变动管理，以确定管理对象的城乡身份以及迁入、迁出的变动情况。负责城市户籍管理工作的是市公安局或公安分局的派出所，派出所管辖区即户口管辖区。凡辖区内的单位、团体或个人都需到派出所进行户籍登记。户籍登记分两类，集体户口由各单位指定专人协助户口登记机关办理户口登记；分散居住的居民由户口登记机关直接办理户口登记。户籍登记一般以户为单位。城市户籍登记的内容主要有：常住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、更正登记、暂住人口登记等。户籍管理是中国自20世纪50年代起开始实行的一项人口管理制度。1958年1月9日，中国制定了《中华人民共和国户籍管理登记条例》，以行政法规的形式在全国推行。通过户籍管理制度的实施，限制了农民涌入城市，限制了城市间人员互相流动。在中国经济和城市不太发达的情况下，实行户籍管理制度，有利于维护城乡社会稳定，积累工业发展的资金。但随着时间的推移，户籍管理制度越来越暴露出其弊端。由于长期阻碍农村劳动力进城，延缓了城市化步伐，进而影响了经济发展。户籍管理制度对人才流动的限制也不利于按照市场经济的需求合理地配置劳动力资源。为了适应社会主义市场经济发展和城市化发展的要求，近几年，国家对户籍管理制度进行了一系列改革，主要内容有：第一，实行婴儿随父随母自愿的政策。新出生的婴儿可以在父亲或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口o对以往出生并要求在城市随父亲落户的未成年人，可以解决其在城市落户的问题，学龄前儿童优先予以解决。第二，放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在配偶所在城市居住一定年限的公民，根据自愿的原则准予在该城市落户。第三，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户。第四，在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同生活的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定的年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。第五，放开小城镇的户口管制。凡在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民的同等待遇。2．居民身份证管理居民身份证管理是为了证明居民身份，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，保障公民的合法权益而进行的管理活动。根据《中华人民共和国居民身份证条例》的规定，凡年满16周岁的中国公民，都应当向常住户口所在地的户口登记机关申请领取居民身份证。居民身份证项目包括姓名、性别、民族、出生日期、住址。居民身份证的有效期限为10年、20年、长期三种016周岁至25周岁的，发给有效期10年的居民身份证；26周岁至45周岁的，发给有效期20年的居民身份证；46周岁以上的，发给长期有效的居民身份证。居民身份证有效期满或者登记内容有变更、更正或者证件严重损坏不能辨认时，应当按照规定申报领取新证；丢失证件的，应当申报补领；公民应征入伍在办理注销户口手续时，交回居民身份证；退役后，发还居民身份证或者再领取居民身份证；公民出境按照规定需要注销户口的，在办理注销户口手续时，交回居民身份证；公民死亡的，由公安机关收回居民身份证。公安机关在执行任务时，有权查验居民身份证，被查验的公民不得拒绝。公民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益的事务时，可以出示居民身份证，证明其身份。3．人口普查与预测人口普查是在某一时点内对一个国家人口状况的普遍调查。人口普查的目的在于掌握人口的职业构成、文化构成、年龄构成、民族人口构成及分布情况、城乡人口结构、地区人口分布及人口迁移情况。新中国成立以后，中国已经进行了五次人口普查01953年，中国进行了第一次人口普查，当时的人口普查与选民登记结合在一起，目的在于选举1954年第一届全国人民代表大会代表，并为1953年开始实行的第一个五年计划以及制定全国粮食统购统销计划提供数字。以后，中国又相继在1964年、1982年、1990年和2000年进行了人口普查。根据联合国逢“0年进行人口普查的建议，中国决定今后逢“0”年进行人口普查。人口预测是根据城市人口的现状和特点对城市人口的发展规模进行预测。人口预测包括人口数量预测和人口质量预测两个方面。人口预测的前提条件是了解和掌握城市现实人口状况，包括人口的性别、年龄结构；人口的出生、死亡、增长速度；人口的迁入与迁出等。人口预测的关键是掌握城市人口变动的规律性，为城市有关部门编制人口规划和制定人口政策提供科学依据。4．流动人口管理城市流动人口是指非城市常住户口而暂住或滞留在城市的人口。城市流动人口增加是城市人口运动的一种趋势。目前，中国城市流动人口数量大，据不完全统计，中国每年大约有1.5亿—2亿农民进入各个城市务工就业。①此外还有大量人口在各个城市之间流动，进行探亲访友、旅游、经商、开会等活动。流动人口可以为城市带来各种商品信息，扩大城市影响，增加城市消费，补充城市某些岗位劳动力的不足，对城市经济发展和繁荣起到积极的促进作用。但是，流动人口增加也给城市管理带来了一系列问题。可以说，城市流动人口管理一直是城市人口管理的难点。对城市流动人口管理要采取综合治理的措施，区别不同情况制定不同的管理对策。5．计划生育管理中国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。改革开放以来，经过全国人民的共同努力，中国人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就。中国有效地控制了人口过快增长，实现了人口再生产类