第14章--环境管理模式.

一、末端控制传统环境管理模式的建立第14章环境管理模式14.1末端控制为基础的传统环境管理模式世界各国在政策、制度、措施的选择、设计过程中，明显受到当时的政治、经济、科学文化、道德水准等诸多因素的影响和制约，形成了具有时代特色和不断改进的环境管理模式。就我国而言，就经历了以行政管理手段为主的基于末端控制的传统环境管理模式向以多种管理方式综合运用为主的基于污染预防的环境管理模式的变迁过程。末端控制又称末端治理或末端处理，是指在生产过程的终端或者是在废弃物排放到自然界之前，采取一系列措施对其进行物理、化学或生物过程的处理，以减少排放到环境中的废物总量。二末端控制传统环境管理模式的建立20世纪50年代以来，在整个世界范围内，特别是在发达国家，环境污染造成了社会公害，防治污染、保护环境到了刻不容缓的地步，成为这些国家迫切需要解决的重大课题。各国相继制定了污染控制为主的法规，要求工矿企业在限定时间内达到环境标准。美国对此简称为“命令---控制”(commandandcontrol)模式，也有人称它为“管道末端”(endofpipe)治理，或叫“末端技术”(endofpipetechnologies)。早期的环境问题多以个案纠纷的形式出现，对此大多由法院引用传统刑法相关的法律原则和制度来处理。到20世纪60年代，随着环境危机的日益深化，社会普遍存在着谴责污染、呼吁政府干预的要求。大多数国家开始采取设立专职机构、制定环境标准、设立禁止性规范、要求行为义务等方式，调整大量出现的环境冲突。这种基于末端控制的传统管理模式，成为当时各国政府管理环境，调整环境冲突的主要手段。末端控制的环境管理模式具有线性经济模式的基本特征：是一种由“资源-产品-废弃物排放”单方向流程组成的开环式系统;在对废弃物的处理与污染的控制时强调的是对企业自身制造过程中的废弃物的控制,而对分销过程与消费者使用过程中所产生的废弃物则不予以考虑与控制;其环境管理的目标是通过对制造过程中的废弃物与污染的控制达到规制最低排放标准与最大排放量的要求,规避环境规制所产生的风险。这种环境管理模式要实现整体经济系统的人与自然的和谐发展要求具备几个基本的前提:①自然资源的永续与无限性,制造业能永续地从自然系统中便利地得到资源与能源;②产品在分销与使用过程中不产生对自然系统构成威胁的废弃物;③自然生态系统可以自然化解、吸纳和消除企业通过末端处理的废弃物。事实上上述三个假设前提均不存在:自然资源不是永续存在的,同时是有限的;产品在分销与使用过程中产生了大量的废弃物,如日益受到关注的电子垃圾已经对自然环境产生了巨大的环境压力;自然系统自然降解、吸纳和消除废弃物的能力是有限的。以管道控制为核心的末端控制的环境管理模式不能实现人和自然的和谐发展。三末端控制传统环境管理模式的实践1、美国末端控制传统环境管理模式的实践第一次重大转变第二次重大转变第三次重大转变1948-196370年代-80年代90年代以来从忽视污染防治转变为重视由浓度控制向总量控制转变提出源头控制《水污染控制》《清洁空气法》《水污染控制》《清洁空气法》《1990年污染预防法》2、中国末端控制传统环境管理模式的实践我国的环境管理发展历程的前两个阶段充分说明了基于末端控制思想的传统环境管理模式在我国的建立和实践过程。在第一个阶段实现了思想认识的转变，颁布了《环境保护法(试行)》,认识到了环境保护要依法管理，并开始集中人力财力治理了一批重点污染源；在第二个阶段确定了环境保护是我国的一项基本国策，提出了“三同步、三统一”的大政方针，确立了以强化环境管理为主的“三大政策”，形成了以环境影响评价、“三同时”、征收排污费和自然资源补偿费、排污许可证、环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、限期治理、污染集中控制等制度为基本内容的环境管理体系。就环境污染防治来看，其着眼点主要在于生产、生活活动与环境的“接口”处，即侧重于污染物产生后的“达标控制”上，因而把环境保护的人力、物力、财力集中到了“末端处理”。环境法规定了对企事业单位等实行排污收费制度，国务院还颁布了《征收排污费暂行办法》，在全国范围内对废水、废气、废渣、噪声、放射性污染物等的排放者实行收费，试图以此给排污者施加一定的经济压力，促使其防治污染。但由于企业利益约束机制不健全、费率偏低等原因，实践中难以产生刺激作用。此外，制定和执行污染物排放标准都是以“末端处理”行为为主要目标。虽已引入排污许可证制度，确定排污总量，对各污染源下达允许排放的指标，但仍未跳出污染物“末端处理”的圈子。四末端控制传统环境管理模式的弊端•1、规划初级申报和审核1、废弃物排出后的净化、处理技术常常使污染物从一种环境介质转移到另一种环境介质。常用的污染控制技术只解决工艺中产生并受法律约束的第一代污染物，而忽视了废弃物处理中或处理后产生的第二代污染问题。对于一些微量污染物的去除，需要投入相当量的新物料和能耗。在生产这些物料过程中又将产生新的污染，而且其资源消耗大大超过实际产生的效益。20多年的实践证明，将环境污染控制的重点放在末端或污染物排放口，在危害发生后再进行净化处理的环境战略、政策和措施，有很大的局限性。面对世界人口迅速增长，经济开发能力不断提高，自然资源日益枯竭，全球性环境与生态危机进一步加深，基于末端控制的传统管理模式，遇到了新的挑战，具体表现在以下四个方面：2、在现行环境保护法规、管理、投资、科技等工作之中，占支配地位的是单纯污染控制，而缺少对面临全球系统的环境威胁提出适当的解决办法。包括全球气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性破坏等全球性环境问题；农业面源、流动源、暴雨径流等非点源污染控制；有毒有害废弃物处理处置的工业污染。3、环境问题给世界各国包括发达工业国家带来了越来越沉重的经济负担，控制污染问题之复杂，所需资金之巨大远远超出了原先的预料，环境问题的解决远比原来设想的要困难得多。据美国联邦政府的统计资料，以往几十年中环境保护预算资金的99％是用于废物产生后的污染控制上，只有不到1％是用于削减废物的产生上。据统计，有30％～60％的工业污染是可以通过公司自身的财务范围和现有的管理手段和技术就可以避免的。这意味着以往环境投资的大部分被用于解决由于管理失误带来的环境问题。4、“污染控制”的现行法规体系和运行机制，导致部分企业(公司)养成了一种“污染排放后才控制”或“达标排放”的思想心态，成为强化环境管理，广泛实行污染预防的障碍因子。5、治理难度大、治理代价高，加重组织的经济负担。传统环境管理模式在实践中所遇到的挑战说明，“管道末端”战略、路线和政策措施，虽然是不可缺少的，而且仍将发挥积极作用，但不足以改变环境保护消极被动局面。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先应是防止污染的产生，因而迫切需要建立污染预防的环境管理模式。14.2污染预防为基础的环境管理模式一、污染预防的概念和提出鉴于基于末端控制的环境管理模式的局限性，20世纪80年代中期，欧美国家将环境政策的重点转向以预防为主，提出了污染预防的概念和相关政策。该概念和配套政策的调控对象是强调污染的发生，目的是减少甚至消除产生污染的根源。这种减少污染废物及防止污染的策略，称为污染预防(pollutionprevention)，是当今环境管理战略上的一次重大转变。在源头预防或减少污染物产生，不仅减少了处理费用与污染转移，实际上它能通过更有效地使用原材料，最终增强经济竞争力。•污染预防在各种国际组织以及工业化国家已受到普遍重视。90年代前后，发达国家相继尝试运用如“废物最小化”、“无废技术”、“源削减”、“零排放技术”和“环境友好技术”等方法和措施，来提高生产过程中的资源利用效率，削减污染物以减轻对环境和公众的危害。•它不仅意味着对传统环境末端控制方式的调整，更为深刻的是蕴涵着一场转变传统工业生产方式，乃至经济发展模式的革命。美国1990“污染预防法”调查——国会发现(1)每年美国生产数百万吨的污染物，而且支付数百亿的美元以控制这些污染。(2)对于工业有许多的机会可以通过经济而有效地改变生产、操作和原材料使用而从根源上减少或预防污染。这种改变实质上为工业生产解决了减少原材料消耗、污染控制与补偿费用的问题，同时也有助于保护环境和减少工人健康与安全上的风险。(3)由于对工业生产所适用的现行法规仅着眼于处理排放而不是从根源上削减，因而从根源上削减的机会并不常为人们所认识。现行法律没有重视多媒介的污染管理；企业在采纳削减方案及克服体制障碍方面需要信息和技术支持。(4)源削减与废物管理和污染控制截然不同且更令人满意。环保局需要重视历史上忽视源削减的做法。(5)作为通过源削减污染预防的第一步，环保局必须制定一项削减规划，收集并散发信息，向各州提供财政支持，并实施本法律中提出的其他活动。源消减与废物管理和污染控制有原则区别，且更尽人意。全面表明了美国环境污染防治战略的优先顺序：污染物应在源头尽可能地加以预防和消减，未能防止的污染物应尽可能地以对环境安全的方式进行再循环，未能通过预防和再循环消除的污染物应尽可能地以对环境安全的方式进行处置或排入环境，这只能作为最后的手段，也应以对环境安全的方式进行。污染预防：在人类活动各种过程中，如材料、产品的制造，使用过程及服务过程，采取消除或减少污染控制措施，它包括不用或少用有害物质，采用无污染或少污染制造技术与工艺等，已达到尽可能消除或减少各种生产、使用过程中产生的废物，最大限度地节约和有效利用能源和资源，减少对环境的污染。2美国1990“污染预防法”美国1990“污染预防法”环保局的活动A．授权——行政长官应在局内成立一个办公室以行使行政长官依本法案所应行使的职能。该办公室就推行多媒介的源削减方案的活动进行评价和建议。该办公室需要在局行政长官指定的此办公室负责人的指导下开展工作。B．职能——行政长官应制定和实施一项推动源削减的战略对策。作为战略对策的一部分，行政长官须：(1)建立衡量源削减的标准方法。(2)确保当局考虑现行和拟议中的规划项目对实施源削减的影响，同时须审查环保局的规章，保证这些规章在提出后，能制定出其在源削减方面的效果。(3)协调局内各部门有关源削减的活动，协同有关部门促使源削减在其他联邦机构实施，促进具有广泛应用前景的技术与工艺的研究和开发。(4)根据联邦环境法律，提出更进一步协调和完整的方法，确保公众能够得到有关的数据。(5)促使企业采纳源削减技术。这项战略对策包括利用源削减技术信息交换和该法案所规定的州配套资金，促进有关源削减技术信息交流，扩大这类信息向企业的传播，充实对企业技术支持的内容。该这类对策还应考虑各类企业使用源削减技术的能力。(6)确定反映本法案政策的适当而且可以考核的目标，需达到这些目标的工作任务，重要任务可望完成的日期，所需要的资源，组织机构的职能以及针对目标衡量工作进展的方法。(7)成立一个有工业、各州及公众利益集团代表组成的技术专家咨询小组，向行政长官就数据的收集和传播途径问题提供咨询。(8)为州及联邦所有在环保局项目办公室工作的实施许可证发放、执法、监督的官员制订一项源削减知识的培训计划，包括专题讲座会和指导性文件。(9)明确和向国会提出动议，通过使用鼓励和非鼓励性措施减少对实施源削减的阻碍。(10)确认利用联邦为中介促进源削减机会。(11)开发、试验和宣传用于体现源削减机会的示范削减审计程序。(12)设立一个年度奖励金，表彰在源削减方面进展显著或有创新的一家或多家企业。二、基于污染预防思想的环境管理模式(一)源削减源削减(sourcereduction)包括减少在回收利用、处理或处置以前进入废物流或环境中的有害物质、污染物的数量的活动，以及减少这些有害物质、污染物的排放对公众健康和环境危害的活动。源削减表示了西方国家对环境保护的思维方式发生了重要转折，环境保护的立法、管理工作的重点首先是避免污染的产生，而不是在其产生后试图进行管理。欧美国家在源削减方面已付诸行动。从理论和实践角度上来讲，