绿色信贷导向的管理学解释基于新公共服务理论的视角

第1页（共18页）绿色信贷导向的管理学解释：基于新公共服务理论的视角张伟1蔡芳2（1．济南大学经济学院，山东济南250022；2．工商银行山东省分行，山东济南250001）内容提要推行绿色信贷的目的，是引导资金流向有利于环保的项目，并从污染环境的项目中抽离资金，从而实现资金的“绿色配置”。政府绿色信贷导向的产生，有其一定的管理学背景，即新公共服务理论。新公共服务理论是对“新公共管理”范式的传承与超越，它将“与公民对话协商”和“追求公共利益”作为未来公共服务的基础，要求公共组织以人为本，大力倡导公民权，追求社会公共利益最大化。按照公共物品的特点和新公共服务理论，结合中国的具体情况，在此提出新公共物品供给思路。所谓新公共物品供给思路，是指在公共物品供给过程中，既要发挥政府的作用，使政府充分履行职能，确保政府职能到位，防止“市场失灵”；又要在可能的情况下，通过民营化引进民有资本，借助治理结构的改善或竞争机制的引入提高公共物品供给效率，防止“政府失灵”。新公共物品供给思路应用在环境保护融资路径方面，就是应建立政府支持与市场供给相结合的环境保护融资体制。近年来，政府对传统的环境污染治理体制进行了一系列变革，为银行参与环境污染治理创造了基本的条件，也为推行绿色信贷提供了必要的基础。关键词绿色信贷公共物品市场失灵[收稿日期]2008—04—15[作者简介]张伟（1964—），男，河南上蔡人，济南大学经济学院教授，山东省城市发展研究基地首席专家；蔡芳（1972—），女，山东潍坊人，工商银行山东省分行机构业务部经理。第2页（共18页）所谓“绿色信贷”，是商业银行和政策性银行等金融机构依据国家环境经济政策和产业政策，对从事生态保护与建设，开发、利用新能源，从事循环经济生产、绿色制造和生态农业的项目提供贷款；而对有可能带来环境污染的项目进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率的政策手段。其目的主要是，引导资金流向有利于环保的项目，并从污染环境的项目中抽离资金，从而实现资金的“绿色配置”。发展绿色信贷，既是促进经济与生态环境建设可持续协调发展的要求，更是银行降低信贷风险，优化信贷结构，加快经营战略转型，实现健康发展的内在需求。一、新公共管理与新公共服务理论的发展（一）发达市场经济国家的新公共管理运动自20世纪70年代末至80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，这就是“新公共管理”（NewPublicManagement）运动。“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的[1]。从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施开始，美国政府就实质性地推行了“新公共管理”运动。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标是创造一个“少花钱多办事”的政府，改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理等。英国是“新公共管理”运动发起最早的国家之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始以这种注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳评审委员会（对公共部门绩效进行评估）的成立为标志。1983年，“财政管理创新”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。自1987年起，英国政府提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政模式以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别，但是，这两个国家先后于80年代初期、中期开始了全面的行政改革。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面，改革的具体措施包括结构变[1]雷达．新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示[J]．审计研究，2004（2）第3页（共18页）革、分权化、商业化等。著名的公共管理专家C.胡德认为，新公共管理运动具有七个特征，即向职业化管理的转变、绩效的明确标准与绩效测量、严格重视产出控制、公共部门内部由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、重视和运用私营部门的管理方式、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。（二）“新公共管理”范式的缺陷新公共管理思想在西方国家的出现不是偶然的。它是在社会、经济、科学技术发生巨大变化的情况下对政府陷入困境的一种反思的产物。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退。公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字。各国政府都面临着财政紧张的困境；其次，自二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大，使得西方各国政府机构臃肿、效率低下；再次，由于科技革命特别是信息技术革命的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济和社会发展需要的政府管理模式，以实现高效率、高质量、低成本、应变力强、响应力强等目标。“新公共管理”有其合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。与传统的公共行政相比，“新公共管理”范式具有一系列创新：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式[1]。虽然与传统的公共行政相比，“新公共管理”范式具有不少创新，但其自身仍然存在一些缺陷，突出地表现在以下方面：一是“新公共管理”范式的理论基础不合理。一些人士认为，“新公共管理”范式过份倚重经济学理论。经济学本身就是一门有缺陷的社会科学。况且，经济学作为经济体系和私营部门的基础具有一些效用，但它并不适用于政府部门。公共服务比一般经济学所提供的消费者模型更为复杂。“供应者／消费者在公共服务中的交易”比普通的消费者在普通市场中面对的交易要复杂得多。此外，公共服务的消费者“从来便不仅是消费者而已，它们也总是具有公民的身份。公民一方面要求更多更好的公共服务，另一方面又抱怨赋税水平过高”。对此，C·波利特曾尖锐地指出：“新公共管理”以经济学为理论基础，是对经济学的假设、[1]陈振明．评西方的“新公共管理”范式[J]．中国社会科学，2000（6）第4页（共18页）理论与方法的滥用，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张[1]。二是“新公共管理”范式忽视了市场化的弊端。一些人士认为，“新公共管理”范式推崇市场化，会产生以下问题：首先，新公共管理忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。公私部门的竞争存在本质上的不同，比如公共部门产品的不可分割性；庞大的规模经济产生的独断性；服务具有的独占性等等。因此，公共部门引进竞争机制存在着很大的限制。其次，忽略了市场的缺陷。新公共管理强调市场机制相对于政府机制的比较优势，主张政府在功能上作出策略性的后退，重新回到“守夜人”的角色，这突出了政府缺陷而忽视了市场缺陷，并且不符合当前行政事务日益增长繁复的趋向。第三，新公共管理或许已经换来了一些效率的增进，但不能因“效率至上”、“小而能”等市场信仰而回避自身的职责，以免构成一种不合理的“市场中心主义”，扭曲公共管理的本质，削弱政府执行政策的能力，造成所谓“空洞化的国家”。三是“新公共管理”范式运用的措施和模式未必恰当。一些人士认为，“新公共管理”范式运用的措施和模式值得怀疑。比如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。C·贝伦等人揭示了“企业化政府”模式内包含四大价值冲突和价值矛盾：（1）企业自主与民主负责之间的价值冲突；（2）公共企业图景与公民参与价值之间的冲突；（3）企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突：（4）企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的矛盾。它在实践中所遇到的难题有：人员精简问题，规章制度删除问题，权力下放问题，等级问题，政治与行政分离问题，是公民还是顾客问题，谁来负责问题价值取向问题，改革的力度与持久性问题等[2]。（三）新公共服务理论对“新公共管理”范式的传承与超越我们认为，同其他任何新生事物一样，“新公共管理”模式在拥有许多优点的同时，也会存在不少缺点。但是，由于当代西方“新公共管理”取向的政府改革运动才走过20余年的历程，所以要对“新公共管理”模式作出全面的评价为时尚早。我们不能因其存在不少缺点[1]陈振明．走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J]．厦门大学学报（哲学社会科学版），2000（2）[2]李鹏．新公共管理的运行困境及理论缺陷[J]．长江论坛，2004（4）第5页（共18页）而完全否定它，应当对其不断完善，以适应经济社会发展的需要。针对“新公共管理”模式存在的不足，在21世纪初期，美国著名公共行政学家珍妮特·V·登哈特等学者提出了新公共服务理论[1]。新公共服务理论将“与公民对话协商”和“追求公共利益”作为未来公共服务的基础，要求公共组织以人为本，大力倡导公民权，追求社会公共利益最大化。新公共服务理论是在对传统公共行政，特别是对新公共管理理论批判的基础上建立起来的。新公共服务通过对公民权的强调和对公民作用的重视，致力于追求公共利益的最大化，使其具有鲜明的公共治理的特点，是政府行政向公共行政尤其是公共治理转变的重要指导理论。正因为如此，新公共服务理论是对现代公共行政理论的一个重要补充，对促进政府管理和社会治理有着十分重要的意义。新公共服务理论与新公共管理理论的关系，是传承与超越的关系，而不是替代的关系。这可以通过其对理性的关注、对参与的关注、对组织弹性化改革与放松管制的态度的比较来说明。在对理性的关注上，新公共服务理论承认新公共管理理论关于理性重要性的认识，并接受新公共管理理论从研究理性开始的研究框架，但是对这个出发点是什么提出质疑并加以超越。新公共服务理论将单纯的工具理性目标转变为追求价值理性目标，通过摆正政府地位，强调政府的自我工具性理念和责任行政理念；在对参与的关注上，新公共服务理论与新公共管理理论所处的环境相差无几，因而其对公共组织的开放性和参与的重要性的认识是一致的。同时，他们均将参与的重点放在外部。新公共服务理论的超越在于，新公共服务理论从组织成员本身出发，强调通过人来进行管理，强调分享领导权为公共雇员和公民提供机会。新公共服务理论吸取公民社会理论和公民权理论，提出了公民参与与公民自治的参与方式；在对组织弹性化改革上，尽管他们所反对的对象本质上是相同的，即公共部门逐渐官僚化的结果将陷于内部规则及繁文缛节的泥沼中，但在放松管制与弹性化的具体方式上有着根本区别：新公共管理理论的放松管制与弹性化主要是解除人事管理、采购等相关的内部限制，将使公共管理者的行为如同私人经理一样，从而促使公共部门更有效率。新公共服务理论的解除管制与民主参与有重合的地方，通过解除控制，使公务员更能根据自身的公民意识和博爱精神来处理问题，为公民参与公共决策创造更为自由宽松的环境[2]。新公共服务理论提出了服务型政府建构的理论框架，对构建服务型政府具有重要的借鉴意义：一是强调服务型政府应当为公民服务，而不是为顾客服务；二是强调服务型政府应当把实现公共利益作为行